        ‘.ѓ.Џаречина. €сполнительнаЯ власть как индикатор государственного управлениЯ


     ‘.ѓ.Џаречина, кандидат политических наук


     ‘огласно теории разделениЯ властей, государственнаЯ  власть разделЯетсЯ
на  законодательную, исполнительную  и  судебную. …сли сопоставить  развитие
"властей"  в  современном  мире,  то  без  особого  труда  обнаружитсЯ,  что
наибольшим  динамизмом  отличаетсЯ  исполнительнаЯ  власть,  ибо  она  более
восприимчива,  чувствительна к ходу  событий, свЯзана с ними тысЯчами нитей,
видимых и невидимых. Ћна отвечает своему назначению  именно тогда, когда  не
только улавливает и отражает перемены,  происходЯщие как в обществе в целом,
так  и  в отдельных его  сферах,  но  и  предвидит  такие  перемены, создает
предпосылки длЯ их прихода и видоизменЯетсЯ вместе с ними, приспосабливаетсЯ
к новым временам.
     ђазгадка динамизма исполнительнаЯ власть кроетсЯ в ее функциЯх, условно
называемых    правоприменительными,    законоисполнительными.     Ќеобходимо
учитывать, что эти  функции  сводЯтсЯ, прежде всего,  к текущему управлению,
носЯщему в основном оперативный  характер.  €сполнительнаЯ власть организует
реализацию принципиальных  установок,  принЯтых в законах, что подразумевает
решение  многих   конкретных  вопросов.   €сполнительнаЯ  власть  не  только
применЯет  законы  и  выполнЯет  закрепленные  в  них установлениЯ, но и сам
издает  нормативные  акты  или   выступает  с  законодательной  инициативой.
‘ущность  исполнительнаЯ  власть  раскрываетсЯ  через  реализацию  ею  своих
функций.

        <i>Ћсновные признаки и функции исполнительной власти</i>

     Џервым  ученым,  который  нарЯду  с   законодательной  властью  выделил
исполнительную  власть (€‚)  и  дал ей  краткое  историческое  и юридическое
описание, был  английский  философ „ж.‹окк. Ќо  именно Њонтескье принадлежит
заслуга  обоснованиЯ и показа €‚ на таком историческом и периодическом фоне,
который увидел весь культурный мир. ‚нешне даннаЯ  ветвь власти представлена
системой органов государственного и муниципального управлениЯ  или, что одно
и то же, системой  органов  €‚.  Љ ним  относЯтсЯ президент  или  монарх  (в
президентских  республиках   или   абсолютных   монархиЯх),   правительство,
министерства  и ведомства, органы муниципального управлениЯ, государственные
учреждениЯ и предприЯтиЯ. Ћрганы  €‚  образуют из себЯ сложную, иерархически
расположенную  систему  инстанций.  ’акое   построение  ЯвлЯетсЯ  логическим
следствием  территориального  делениЯ  страны  и  невозможностью  из  центра
управлЯть  всеми  территориЯми  и   объектами.  ”ункционирование  нескольких
уровней  органов  €‚  создает бюрократическую пирамиду,  но дает возможность
эффективно осуществлЯть  госуправление и организовывать контроль вышестоЯщих
органов за нижестоЯщими.
     Ћрганы  €‚ осуществлЯют  руководство  административно  -  политической,
социально-культурной   и  в   известной   степени   производственно-трудовой
деЯтельностью  во  всех ее многообразных проЯвлениЯх,  что  неизбежно придет
этой  деЯтельности  в силу  ее постоЯнства  профессиональный характер.  •отЯ
общее  руководство органом требует единства в его деЯтельности, каждый орган
в  свЯзи  с осуществлением  различных  задач  управлениЯ  подразделЯетсЯ  на
соответствующие    структурные   подразделениЯ    -   отделы,    управлениЯ,
департаменты,   секторы.  ’акое   структурное   подразделение   представлЯет
совокупность государственных должностей, занимаемых госслужащими.
     Љорпус госслужащих  характеризует данную  власть с внутренней  стороны.
ѓосударственнаЯ  служба   -  второй  существенный  признак   рассматриваемой
категории. Ћна ЯвлЯетсЯ составной частью €‚ на всех этапах ее  исторического
развитиЯ.  Љорпус   госслужащих,   называемых   по-другому  бюрократией,  по
справедливому  выражению  Њ.‚ебера,   ЯвлЯетсЯ   необходимой   частью  любой
социальной  организации  и  в  первую  очередь  -  государственной.  Џоэтому
государство  посредством  правового  регулированиЯ  направлЯет  деЯтельность
госслужащих (посредством законов о госслужащих и других нормативных актов).
     Ћдним  из основных  признаков,  характеризующих данную власть, ЯвлЯетсЯ
использование  органами  и   должностными   лицами   государственно-властных
полномочий,  того,  что можно  называть  административной  властью  в  узком
смысле. ‚ластные  полномочиЯ, полученные длЯ  исполнениЯ законов, определЯют
два рода  исполнительной  деЯтельности  -  свЯзанной и  свободной. ‚  первом
случае закон может точно установить, что должны делать исполнители - органы,
лишив  их свободы усмотрениЯ и предусмотрев детали их поведениЯ. Ќо закон не
может  определить  и предусмотреть всех изменчивых обстоЯтельств  конкретной
жизни,  с которыми приходитсЯ иметь дело  госуправлению ‚  этом случае закон
может  определить  общие  принципы  деЯтельности,   предоставив  органам  €‚
"некоторый  бланкет  в исполнении частностей"  и разрешив  на этом основании
издавать  этим  органам  административные  акты,  как   нормативные,  так  и
индивидуальные.
     ’аким  образом,  в госуправлении имеет  место деЯтельность  органов,  с
одной стороны, основаннаЯ на прЯмом исполнении закона, а с другой стороны, -
на   свободном   усмотрении   в   границах,  предусмотренных  законом.   ‚се
практические преобразованиЯ в  текущей  государственной и общественной жизни
€‚   может   осуществлЯть,   опираЯсь   на  рычаги  административно-властных
полномочий. ‘ этой точки зрениЯ она представлЯет собой огромную организующую
и созидательную силу.
     ‚ажным  признаком €‚ ЯвлЯетсЯ ее  широкие возможности использовать  длЯ
решениЯ  стоЯщих перед  ней  задач  административное  принуждение.  €нститут
административного принуждениЯ - необходимый атрибут данной власти, известный
всем   европейским   государствам.   …го   применение  выражаетсЯ   в   виде
административного  ареста,  краткосрочного задержаниЯ гражданина, применениЯ
работниками милиции  холодного и огнестрельного  оружиЯ, использование войск
внутреннего  назначениЯ длЯ  наведениЯ общественного  порЯдка в чрезвычайных
ситуациЯх и т.д. Ђдминистративное принуждение - не бесконтрольное насилие, а
основаннаЯ  на   законе   и  обусловленнаЯ   им  деЯтельность   органов  €‚,
направленнаЯ на  охрану общественного порЯдка, безопасности граждан, их прав
и интересов.
     Љ признаку, характеризующему €‚ как применЯющую принуждение,  примыкает
другой,  показывающий  ее   как  категорию,  имеющую   предметный  характер.
‡аконодательнаЯ  власть  реализуетсЯ в форме  изданиЯ законов  и контролЯ за
органами  €‚.  Ќо  у  нее нет  рычагов,  с  помощью которых можно  управлЯть
группами  людей,  использовать  финансовые и материальные  средства, силовые
структуры. ‚ аналогичном  положении  находитсЯ  и судебнаЯ власть.  ‘удебные
органы  выносЯт приговоры  по уголовным делам, разрешают гражданские  споры,
отменЯют неправомерные решениЯ должностных лиц. Ћднако их управленческие  и,
следовательно, материальные  и  финансовые  возможности  крайне  ограничены.
’акими  возможностЯми обладает €‚, котораЯ опираетсЯ на обширные территории,
контингенты людей, финансовые  и информационные ресурсы, использует механизм
служебных продвижений и поощрений. Љроме того, в руках органов €‚  находЯтсЯ
силовые структуры: армиЯ, Њ‚„, госбезопасность.
     ќтот  аспект  придает   данной  власти  особую  опасную  мощь,  нередко
порождает  у   ее   носителей   чувство   безнаказанности.   Џоэтому   нормы
административного права устанавливают пределы €‚, в рамках которых она может
функционировать.  ‘ледует  отметить, что власть длЯ должностных лиц аппарата
госуправлениЯ  ЯвлЯетсЯ  не  столько  их  субъективным  правом,  сколько  их
правовой обЯзанностью, миссию руководства они несут как известное социальное
служение, становЯсь слугами  общества и отдельного гражданина, обращающегосЯ
к  ним  за  помощью и  защитой.  Ђдминистративно-правовые  нормы  не  только
предоставлЯют  госслужащим   права,  возлагают  на  них  обЯзанности,  но  и
заставлЯют отвечать за свои действиЯ.  ’аким образом, €‚ не только исполнЯет
законы, но и сама подчинена им.
     €‚ имеет универсальный характер во времени и пространстве, и ее  органы
действуют  постоЯнно  и  на  любой  территории,  где проживают  относительно
компактные массы людей. ќтот признак также ЯвлЯетсЯ существенным.
     Џризнаком непрерывности,  на  который  указал уже  ‹окк в  "’рактате  о
правлении", €‚ отличаетсЯ от  двух других.  ‚ то  времЯ как  последние могут
функционировать периодически, законодательнаЯ - во времЯ сессий,  а судебнаЯ
-  при  наличии  преступлений  и  имущественных  конфликтов,  даннаЯ  власть
функционирует постоЯнно и  ее функционирование не может  прекратитьсЯ ни  на
один   день.   Ћрганы   €‚   действуют   непрерывно,   поскольку   паузы   и
"междуцарствиЯ",  имеющие место  при смене руководства, дезорганизуют работу
аппарата  управлениЯ,  замедлЯют  ход  его работы, снижают  качество  работы
госслужащих.
     “ниверсальность  €‚  проЯвлЯетсЯ также  в  то,  что она  охватывает все
важнейшие сферы и отрасли общественной жизни, географически распространЯетсЯ
на   все  регионы  и  территории  страны,   подразделЯЯсь  по  вертикали  на
федеральный, региональный и муниципальный уровни.
     ‚се  перечисленные  признаки,  а последний наиболее  наглЯдно позволЯет
утверждать,  что с  практической  точки  зрениЯ  €‚  в упрЯжке  трех  ветвей
госвласти  занимает ведущее место. ‡аконодательнаЯ  власть  по своей природе
ЯвлЯетсЯ  направлЯющей  и  контролирующей. Ћна  содает как  бы архитектурные
проекты,  по  которым  органы  €‚ строЯт  здание.  ‚месте с тем  эта  власть
наблюдает за строительством, за тем, чтобы  здание  было сооружено строго по
чертежу. Џри  всей своей  важности  и  необходимости  законодательнаЯ власть
ЯвлЯетсЯ  подсобной  и  призвана, в  основном,  корректировать  деЯтельность
исполнительной, в которой состоит существо подлинного управлениЯ гражданами.
’о  же самое  можно  сказать  о  судебной власти. Џосредством приговоров  по
уголовным   делам  и   решениЯ   по   гражданским   спорам   она   устранЯет
дезорганизующие воздействиЯ  в госуправлении, ЯвлЯетсЯ фактором устойчивости
€‚, ее рационального и законного функционированиЯ.
     Ђнализ  признаков  €‚  и  характеристика основных ее элементов помогают
сформировать определение этой категории, хотЯ это понЯтие с трудом поддаетсЯ
определению.  €так, под  <b><i>исполнительной  властью  следует  понимать  систему
органов государственной власти, осуществлЯющих в процессе исполнениЯ законов
практическое управление обществом и использующих длЯ этого в предусмотренных
законом  случаЯх  административное принуждение,  т.е. включает  три основных
элемента -  органы, управление, принуждение.</i></b> Ќазванные элементы подчеркивают
активную  творчески воздействующую роль  €‚,  котораЯ в значительной степени
раскрываетсЯ в ее <b>функциЯх</b>.
     ”ункции  следует  определить  как  ведущие  направлениЯ  в деЯтельности
органов €‚. ‚  них выражаетсЯ целеваЯ  нагрузка данной ветви государственной
власти   и   с  ними  напрЯмую   свЯзан  представлЯемый  органами  €‚  объем
государственных  полномочий. ‘ледовательно,  под  функциЯми понимают и цели,
которые ставит  государство перед данной властью,  и основные направлениЯ ее
деЯтельности,  и  правовые  средства  (обЯзанности  и  полномочиЯ),  которые
применЯютсЯ  длЯ  достижениЯ поставленных  целей.  ЉаждаЯ функциЯ имеет свою
сферу действиЯ  и осуществлениЯ,  как  правило,  соответствующими  методами.
”ункциЯ определЯет  содержание деЯтельности исполнительной ветви госвласти и
в известной степени характеризует ее сущность. Ћднако, структурнаЯ сложность
и  особенность €‚ таковы, что тщательный ее  анализ приводит к выводу о двух
уровнЯх ее функций - первом и втором.
     <i>Џервый уровень</i> охватывает основные функции, имеющие глобальное значение
длЯ жизни общества и вытекающие из субстанциональной природы этой власти. €‚
гораздо  полнее,  чем  законодательнаЯ,  представлЯет  единство,   сущность,
функциональную  направленность  государства,  а  потому основное  назначение
государства - охранЯть  внутренний и внешний мир общества,  обеспечивать его
благосостоЯние - реально и содержательно воплощаютсЯ в ее функциЯх.
     <b>ЏерваЯ</b> основнаЯ  функциЯ  -  <i>функциЯ  охраны  общественного  порЯдка</i>  и
обеспечениЯ национальной и  государственной безопасности представлЯет  собой
одно  из  главных направлений в  деЯтельности органов данной  ветви  власти.
Ћслабление этой функции  дает  о себе  быстро знать ростом  административных
проступков и преступлений,  резким понижением культуры человеческого общениЯ
и отрицательно  сказываетсЯ на  управлении экономикой, финансами, культурой,
социальным обеспечением.
     €сторически  само государство  возникает  из необходимости  создать длЯ
общества  порЯдок,  чтобы жизнь  людей проходила  в условиЯх безопасности  и
благосостоЯниЯ,  без эксцессов  и  в  гармонии  друг  с другом. ќта  функциЯ
осуществлЯетсЯ  посредством  наблюдениЯ,  надзора и контролЯ  за  поведением
граждан и деЯтельностью организаций. „ругой стороной рассматриваемой функции
ЯвлЯетсЯ  национальнаЯ  безопасно,  т.е.  состоЯние  защищенности  интересов
личности,  общества  и государства  от  внутренних  и внешних  угроз. ‚  нее
включаютсЯ прежде  всего  государственнаЯ и обороннаЯ безопасность,  а также
экономическаЯ  и  др.  ќта   сторона  функции  обеспечиваетсЯ  деЯтельностью
‚ооруженных сил, службы безопасности,  службой внешней разведки, внутренними
войсками и другими структурами.
     <b>‚тораЯ</b> важнаЯ функциЯ -  <i>регулЯтивно-управлЯющаЯ</i>, представлЯющаЯ  собой
деЯтельность   "публичных  служб"  по  руководству   экономикой,  финансами,
культурой, образованием,  здравоохранением, обороной, внутренними и внешними
делами  государства.  ЉонституциЯ   государства  обычно   называет   отрасли
социальной  деЯтельности, управление  (руководство)  которой  осуществлЯетсЯ
правительством страны: бюджет, финансы и денежнаЯ политика, культура, наука,
здравоохранение, соцобеспечение, экологиЯ, оборона,  внешнЯЯ политика и т.д.
„аннаЯ  деЯтельность  правительства  ЯвлЯетсЯ <i>управленческой</i>  по  характеру,
осуществлЯетсЯ непрерывно, на основе и во исполнение законов.
     Ќо государственное управление  как  деЯтельность  органов  €‚ выступает
одновременно и как <i>распорЯдительнаЯ</i> деЯтельность. Ћрганы €‚ выступают не как
пассивные исполнители  закона,  воли  законодательного  или вышестоЯщего  по
вертикали  органа,  но   как  органы,  обладающие   властными  полномочиЯми,
предпринимающие   управление    действуЯ    по    собственной    инициативе,
воздействующие посредством властных отношений  на перемены  в управленческой
ситуации. Ћрганы  €‚ наделЯютсЯ правом издавать предписаниЯ  длЯ нижестоЯщих
органов -  подзаконные нормативные или  индивидуальные акты  (постановлениЯ,
распорЯжениЯ, инструкции).
     <b>’ретьей</b>   функцией  выступает  <i>обеспечение  прав   и   свобод  граждан</i>.
ћридическаЯ  власть  государства   над  его   гражданами  суверенна,  но  не
беспредельна.  ѓосударство как  в  интересах  граждан и  общества,  так  и в
собственных интересах  идет по пути самоограничение и устанавливает  область
естественных прав и свобод граждан. Џричем государство, выделЯЯ сферу прав и
свобод  граждан, возлагает на все  ветви  госвласти  обЯзанность защищать  и
охранЯть  права  и  свободы  граждан.  €з  структур   €‚  в  этом  отношении
существеннаЯ роль принадлежит органам милиции  (полиции). ‚ отличие от  двух
предыдущих   функций,  которые  ЯвлЯютсЯ  функциЯми  массового  обслуживаниЯ
населениЯ и  осуществлЯютсЯ €‚ как в порЯдке своего предназначениЯ,  так и в
силу присущих этой  власти предметных свойств, третьЯ функциЯ осуществлЯетсЯ
€‚ применительно к индивидам (в индивидуальном порЯдке).
     ЋсуществлЯЯ практическую деЯтельность по организации  социальной  жизни
общества, €‚ длЯ эффективной реализации основных функций нуждаетсЯ в наличии
полномочий,  которые  давали  бы   ей  возможность  собственными  действиЯми
осуществлЯть правовое  регулирование, правоприменительную  и  юрисдикционную
деЯтельность.  Џоэтому  государство  наделЯет  €‚  полномочиЯми, образующими
<i>второй уровень функций</i> этой власти.
     ”ункции данного рЯда  имеют вспомогательный инструментальный характер и
направлены на обслуживание каждой из основных функций. €наче говорЯ, функции
€‚  второго  уровнЯ  -   нормотворчество,   правоприменение,  юрисдикциЯ   -
используютсЯ как  организационно-технические  средства  реализации  основных
функций.
     <i>ЌормотворческаЯ функциЯ</i> -  предполагает издание органами €‚ нормативных
актов   управлениЯ.  …сли   законы  принимаютсЯ  законодательными   органами
(собраниЯми), то  подзаконные нормативные  акты  принимаютсЯ органами €‚.  ‚
последнее   времЯ   наметилась   тенденциЯ   делегированиЯ   законодательной
деЯтельности собранием  €‚ (”ранциЯ, Ѓеларусь). ЏравотворческаЯ деЯтельность
органов  €‚  продолжает в  границах своей компетенции  деЯтельность, которую
начал  законодатель.   …сли  нормы   закона  не  регулируют  непосредственно
управленческих   и   полицейских   отношений,   то  эту  функцию   выполнЯют
соответствующие органы €‚.
     „ругаЯ вспомогательнаЯ функциЯ,  имеющаЯ большое практическое значение,
-   <i>оперативно-исполнительнаЯ</i>.   Ћна  заключаетсЯ  в   том,  что  органы  €‚
обеспечивают реализацию правовых норм, содержащихсЯ  как в  законах, так и в
подзаконных актах, продолжают их нормативное  регулирование в случаЯх, когда
необходима   их   конкретизациЯ.   –ентральным   звеном  правоприменительной
деЯтельности ЯвлЯетсЯ  управленческое решение - властный индивидуальный акт,
устный  или  письменный,  адресованный   определенному  лицу  и  разрешающий
конкретную проблему.
     <i>ћридическаЯ   функциЯ</i>    -    деЯтельность   органов   по    применению
административных,  дисциплинарных,  материальных   и  финансовых  санкций  к
гражданам  и работникам аппарата госуправлениЯ, совершившим  правонарушениЯ.
‘истема  таких  юрисдикционных  воздействий  обеспечивает быстрое,  простое,
своевременное  и эффективное  наказание за нарушение общественного  порЯдка,
служебной   дисциплины.   ќто   функциЯ  обеспечивает   эффективную   охрану
общественного  порЯдка,   более  качественную  и  дисциплинированную  работу
аппарата  госуправлениЯ,  оперативную  и  надежную  защиту  прав   и  свобод
человека.
     ‚опрос о функциЯх €‚ ЯвлЯетсЯ ключевым в теории разделениЯ властей и на
переходном  этапе  современной Ѓеларуси  приобретает научную  и практическую
значимость в организации деЯтельности органов государственного управлениЯ.

        <i>Џравительство как основной орган €‚</i>

     Џоскольку  согласно   многим  конституциЯм  €‚  принадлежит  президенту
совместно с правительством, то правительство такой же носитель власти, как и
президент. ‚ конституционных  монархиЯх €‚ находитсЯ в руках  правительства.
Љоролевское  правительство  существует   в  дуалистических  монархиЯх,   оно
создаетсЯ и в абсолютных  монархиЯх, где правительство  призвано проводить в
жизнь волю королЯ. ‚о многих президентских республиках ‘овет министров, хотЯ
и существует,  но действует  по указаниЯм президента, который фактически (но
не  юридически)  возглавлЯет его  (например,  в …гипте,  Џеру).  Ђналогичной
ЯвлЯетсЯ  ситуациЯ  в   полупрезидентских   республиках.   Ќаконец,  в  рЯде
президентских  республик (ЃразилиЯ, Њексика, ‘Ђ м др.) ‘овета министров как
такового нет. Ђ есть кабинет президента.
     —аще всего правительство носит официальное название совета или кабинета
министров ( в  веции оно оказываетсЯ госсоветом, в  вейцарии - федеральным
советом,   в  ђоссии  -   правительством).   Ћно  состоит  из   председателЯ
правительства (чаще  всего  это премьер-министр,  в  €талии  -  председатель
‘овмина, в ”ђѓ -  канцлер, в Ќорвегии - государственный министр, в некоторых
мусульманских странах - визир и т.д.). ‘‚ состав правительства могут входить
министры без портфелей (должностные лица, не руководЯщие  министерствами, но
выполнЯющие отдельные поручениЯ премьера и имеющие право решающего голоса на
заседаниЯх  правительства),  государственные   министры,  т.е.  руководители
ведомств. ‚ развивающихсЯ странах нередко бывают  министры  координаторы или
главные  министры,  курирующие группу родственных  министерств (так  было  в
ѓвинее и …гипте), и также министры,  ведающие управлением  отдельных крупных
регионов  страны  (в  Њалави,  ‘ьерра-‹еоне  и  др.).  Џреобладают в составе
правительства министры,  руководЯщие  отдельными сферами общественной жизни.
ќти  сферы  выделЯютсЯ  в зависимости от  традиций  страны  и иногда  бывают
необычными (например, по делам племенных вождей и обрЯдов).
     ‚о  многих  развивающихсЯ  странах президент  или  партиЯ,  формирующие
правительство,  по   конституции   или   в   силу  установившейсЯ   практики
обеспечивают  обЯзательное  представительство  в  правительстве определенных
географических  районов страны (в  €ндии),  религиозных  общин  (в  ‹иване),
этнических групп (в Љении).
     Џоложение  и  роль правительства  в  разных государствах неодинаковы. ‚
странах,  где имеет место влиЯние англосаксонской системы права, различаютсЯ
правительство и кабинет. Џравительство - это более широкий по составу орган,
включающий министров, младших  министров (заместителей министров), некоторых
других должностных лиц. ‚ ‚еликобритании в его состав входЯт  70-80 (до 100)
человек,  меньше  в €ндии,  Ђвстралии,  Љанаде.  Ќо  оно  не  собираетсЯ  на
заседаниЯ (часть его  действует иногда лишь как тайный совет) и не принимает
решений. Џодлинным правительством  ЯвлЯетсЯ кабинет, а еще чаще  "внутренний
кабинет"  (более узкаЯ  часть  кабинета).  Љабинет  составлЯетсЯ  премьером,
который  включает  туда видных деЯтелей своей  партии,  имеющих министерские
портфели. Ћбычно это министры обороны, внутренних дел, финансов, иностранных
дел  и  другие.  €х  примерно   18  человек,  которые  чаще  всего  заседают
еженедельно, во "внутреннем кабинете" - 3-5 министров, он созываетсЯ чаще.
     ‚ странах неконтинентального  права (”ранции) различают ‘овет министров
и   ‘овет   Љабинета.  Џервый  из  них   -   это  министры,  заседающие  под
председательством президента республики, второй -  министры, собравшиесЯ под
руководством  премьера.  Ќа  заседаниЯх ‘овета министров  решаютсЯ  наиболее
важные  дела, второй орган обсуждает  оперативные вопросы и принимает по ним
решениЯ.

     Ќаиболее многочисленными были правительства в социалистических странах,
особенно - в ‘‘‘ђ, его  численность  превышала сто человек. ‚ других странах
(например, в  Ѓолгарии, ђумынии) в его  состав  в соответствии с занимаемыми
постами  входили руководители центральных профсоюзных,  женских,  молодежных
организаций,  объединений творческой  интеллигенции. ‘обиралось на заседание
также правительство  сравнительно  редко, а его  заседаниЯ  имели в основном
парадный характер. ђоль правительства в основном выполнЯли его президиум или
бюро.
     Џравительство формируетсЯ  неодинаковыми  способами.  ‚о  всех  странах
(кроме абсолютных монархий, где нет  парламента или он имеет консультативный
характер),  новое  правительство  назначаетсЯ  после  выборов  парламента  и
президента.
     ‚  <i>абсолютных  монархиЯх</i> правительство формирует  по  своему усмотрению
монарх.  €ногда он берет  себе пост  премьер-министра и руководит некоторыми
ведущими  министерствами,  но  чаще  он назначает  премьер-министром  лиц из
царствующей семьи. ‚  таких  странах  как ‘аудовскаЯ ЂравиЯ, Љатар, Љувейт в
состав  правительства  назначаютсЯ  отдельные  технократы  и   "посторонние"
богачи. Ќо количественно и по значимости они обычно уступают членам правЯщей
семьи.   Џремьер-министр   и  министры  несут  индивидуальную   коллективную
ответственность  перед  королем.  Џравительство  заседает  под  руководством
королЯ, а премьер  председательствует только в отсутствие монарха.  ЌесмотрЯ
на то,  что  ‘овет министров - орган коллегиальный, решение обычно принимает
монарх и правительство фактически никогда не выступает против его воли.
     ‚ <i>дуалистических  монархиЯх</i> правительство также формируетсЯ королем, но
уже  с учетом расстановки сил в парламенте,  хотЯ  по конституции он  это не
обЯзан  делать. ‚  этих  условиЯх  монарх нередко стремитсЯ  создать  "свою"
партию  в  парламенте  и привлечь на  свою сторону  некоторые  "независимые"
группировки.  Џри подборе министров монарх консультируетсЯ с лицом, которому
он определил  должность премьер-министра, ответственность правительства чаще
всего  индивидуальнаЯ:  король  увольнЯет  в отставку  лишь  тех  министров,
работой  которых он недоволен,  но иногда заменЯет и весь кабинет. „олжность
премьера монарх  берет  на себЯ очень  редко, считаЯ, что это  "снижает" его
высокое положение. Ћднако на деле именно король руководит правительством. Ћн
вправе  принЯть любое решение, даже если против него выступЯт  все министры.
Ћбычным следствием таких выступлений ЯвлЯетсЯ  увольнение правительства  или
соответствующего министра в отставку.
     Њесто и роль правительства в <i>парламентарных (конституционных) монархиЯх</i>
во  многом соответствует той  модели,  котораЯ функционирует в  госмеханизме
парламентарной  республики. ‚  монархиЯх,  таких  как ‚еликобританиЯ, џпониЯ
глава государства фактически  отстранен от активного участиЯ в осуществлении
государственной  политики.  ”ормально он  сохранЯет  право назначениЯ  главы
правительства  и  министров, однако  занЯть эти посты могут только те  лица,
которые располагают  поддержкой большинства парламента.  Џравительство несет
ответственность  за  свою  деЯтельность  только перед парламентом. ‚  случае
выражениЯ ему  вотума  недовериЯ, оно или уходит в  отставку, или распускает
нижнюю  палату парламента.  „искреционными полномочиЯми монарх  не обладает.
…го акты должны быть контрассигнованы главой правительства и соответствующим
министром.
     Ќесколько  сложнее  обстоит  дело  с  назначением  правительства в  тех
конституционных монархиЯх, где после выборов в парламент  ни  одна из партий
не имеет в нем большинства. ‚ таких случаЯх, которые часты в „ании, Ѓельгии,
Ќидерландах,  монарх  сначала  назначает  форматора  из  лидеров  какой-либо
партии,  котораЯ имеет шансы  вступить  в соглашение с  другой  или  другими
партиЯми и создать коалиционное правительство. ”орматор ведет переговоры и в
зависимости от  их результатов либо становитсЯ премьером, либо  отказываетсЯ
от попыток создать правительство, и тогда король поручает эту миссию другому
форматору.  Џри  неудаче  всех  попыток  создаетсЯ  назначенное  королем   и
одобренное    парламентское     "служебное"     ("деловое",    "чиновничье")
правительство, задача которого  - в короткий срок (1-2 месЯца) подготовить и
провести  новые  выборы в парламент с тем, чтобы последний  создал настоЯщее
правительство. Ћднако трудности повторЯютсЯ и этом случае.
     ‚ <i>парламентарной республике</i> (ЂвстриЯ,  €талиЯ,  ”ђѓ, вейцариЯ,  €ндиЯ)
правительство  формируетсЯ  парламентом  и  несет перед ним ответственность.
Џраво  по формированию правительства  приобретает та  партиЯ  или  коалициЯ,
котораЯ  имеет  большинство  мест  в  нижней  палате.  ЏорЯдок  формированиЯ
правительства не отличаетсЯ большим разнообразием. ‚начале назначаетсЯ глава
правительства,   который   представлЯет   парламенту   персональный   состав
правительства. ‚ некоторых странах кандидатуру  главы првительства выдвигает
президент республики  (€талиЯ,  ”ђѓ), но какого-либо  решающего значениЯ это
обстоЯтельство  не имеет. Џравительство формируетсЯ  и функционирует во всех
парламентарных республиках только при условии поддержки парламента.
     ‘огласно  конституции,  всЯ   полнота  власти  принадлежит  парламенту.
Џравительство должно строго следовать той  политике, которую он сформировал.
Ќо  фактически  в  политическом  механизме  доминирующее положение  занимает
правительство, не только  опираЯсь на разветвленный аппарат €‚, но используЯ
такой важный  механизм  как  партийнаЯ  дисциплина.  ”актически политическое
руководство страной осуществлЯетсЯ правительством.  € только в тех  случаЯх,
когда оно формируетсЯ  коалицией, роль парламента становитсЯ  выше  (€талиЯ,
вейцариЯ, €ндиЯ).
     Ќе  изменЯет  общей  картины   и  такой   институт   как   политическаЯ
ответственность   правительства    перед    парламентом.    ‚    большинстве
парламентарных  республик вотум  недовериЯ,  обЯзывающий  правительство  или
министра  уйти  в  отставку,   может  повлечь  за  собой  досрочный  роспуск
парламента. ’акаЯ  увЯзка  логически обосновываетсЯ тем обстоЯтельством, что
парламент несет политическую ответственность за деЯтельность сформированного
им  правительства.  Џомимо  указанного фактора, слабость  такого  рычага как
вотум  недовериЯ,  определЯетсЯ  и усложненным  порЯдком  его  применениЯ  в
отдельных  странах.  ’ак,  например,  в  ”ђѓ  Ѓундестаг  должен одновременно
ставить голосование два вопроса -  о недоверии канцлеру и выдвижении на этот
пост другого лица ("конструктивный вотум  недовериЯ"). Џрезидент не входит в
правительство  и не может, как правило, влиЯть на  проводимый правительством
политический курс. ќто - одно из основных  отличий данной системы  правлениЯ
от президентской.
     <i>ЏрезидентскаЯ  республика</i>  характеризуетсЯ  соединением  функций  главы
государства  и  главы  правительства  в руках президента, который избираетсЯ
непосредственно  населением  страны  (‚енесуэла,  Љоста-ђика,  Њексика)  или
коллегией выборщиков (‘Ђ, Њексика). Џрезидент сам  формирует правительство,
назначает   министров  и  смещает  их  с  должности.  ‚прочем,  в  отдельных
государствах назначение президента  должно получить одобрение верхней палаты
парламента  (‘Ђ).  Ћднако,  каким-либо  существенным  образом  повлиЯть  на
формулирование   €‚  законодатели   не   в  состоЯнии.   ќто  обстоЯтельство
предопределЯет  довольно  часто встречающуюсЯ  в политической практике  ‘Ђ,
‚енесуэлы, Љоста-ђики ситуацию "раздельного правлениЯ",  когда правительство
формируетсЯ одной  партией, а  большинство в парламенте принадлежит  другой.
Џравительства как  высшего  коллегиального органа  €‚  в известном  значении
этого  слова  в  президентской  республике  нет.  ‚сЯ  полнота  этой  власти
принадлежит   президенту.   Ћн,   согласно   конституции,  осуществлЯет   ее
единолично,  определЯЯ не только  основные направлениЯ политического  курса,
кои делегируЯ  министрам осуществление  тех  или  иных функций,  традиционно
входЯщих  в  круг  его  полномочий.  ”актически  правительство  играет  роль
совещательного  органа  при  президенте,  и,  как  правило,  не имеет  четко
определенного конституционного статуса.
     Ћднозначно определить  роль правительства  в  президентской  республике
сложно.  ‚ условиЯх демократического  режима парламент сохранЯет достаточный
вес  и влиЯние, имеет  возможность  оказывать  воздействие на  проводимый €‚
курс.  ‚ государствах, где устойчива социально-экономическаЯ  обстановка или
огромно влиЯние  армии и церкви на политическую жизнь страны,  часты военные
перевороты,  роль  правительства  возрастает,  а  парламент,   по  существу,
остаетсЯ в его тени.
     <i>"‘мешаннаЯ" республика</i> сочетает в  себе элементы как президентской, так
и  парламентарной   республики.   Ќаиболее  типичным  примером   ЯвлЯетсЯ  V
ђеспублика  во  ”ранции.  Џрезидент  избираетсЯ  населением.  Ћн   формирует
правительство, которое  ответственно  перед ним и перед парламентом. „войнаЯ
ответственность  правительства -  основнаЯ черта  данной  системы правлениЯ.
”ормально  главой  правительства  ЯвлЯетсЯ премьер-министр,  однако  реально
функции  главы   €‚  осуществлЯютсЯ  президентом.   „войнаЯ  ответственность
правительства - основнаЯ  черта  данной системы  правлениЯ. ”ормально главой
правительства  ЯвлЯетсЯ  премьер-министр,  однако  реально  функции главы €‚
осуществлЯютсЯ президентом. Ћн председательствует в  ‘овете  министров, в то
времЯ  как  премьер  возглавлЯет ‘овет  кабинета узкий  коллегиальный орган,
который  только  готовит решениЯ ‘овмина. Џрезидент  фракции наделен широким
объемом прав и за свои  действиЯ не несет  политической ответственности. …го
акты контрассигнуютсЯ премьером или соответствующим министром, которые несут
за   них  политическую  ответственность.  ‚прочем,  рЯд  актов   применЯетсЯ
Џрезидентом   единолично.   Ќазначение   премьера,   вынесение   вопроса  на
референдум,  роспуск  Ќационального  собраниЯ, применение чрезвычайных  мер.
‘ледует отметить,  что  Џрезидент  реально руководит  €‚ в  случае поддержки
парламентского большинства. ‚  противном случае он должен "сосуществовать" с
премьером, который проводит политику нации, роль правительства возрастает.
     "‘мешаннаЯ"  система  правлениЯ  существует в рЯде других  государств -
€рландии, ”инлЯндии, ђоссийской  ”едерации  с большим  или меньшим перевесом
черт, характерных длЯ парламентарной или президентской республик.
     •отЯ правительство -  коллегиальный орган, главную, определЯющую роль в
нем играет Џремьер-министр (президент в президентской  республике).  ЏринЯто
даже   говорить   о   "диктатуре"  премьеров  в   правительстве.   ‘оставлЯЯ
правительство  в  парламентарных  монархиЯх  и  республиках,  его  глава сам
определЯет  состав  кабинета,   и   тем  самым   устанавливает  определенную
свЯзанность поведениЯ его  членов. ‚ ”ђѓ власть канцлера еще  более  усилена
тем, что только он утверждаетсЯ Ѓундестагом, а не весь состав правительства.
Џремьер-министр ЯвлЯетсЯ лидером парии, в состав функционеров которой входЯт
министры и они подчинЯютсЯ партийной  дисциплине. Џри  выражении несогласиЯ,
расхождении  во  взглЯдах  премьер  может попросить  того или иного министра
подать в отставку. Ќаконец, премьер определЯет политику правительства, и все
остальные министры должны проводить ее  в  жизнь.  €мена Џремьер-министров -
творцов  новой  политики  или кардинальных изменений в ней  -  „жавахарллама
Ќеру, €ндиры ѓанди в €ндии, —ерчиллЯ и ’этчер в ‚еликобритании, ЉолЯ в ”ђѓ -
хорошо известны, хотЯ врЯд ли многие помнЯт, кто был в то  времЯ президентом
или  королем  в  этих   странах.  ‚ознаграждение   премьера  за  его  работу
неодинаково,  больше всех  получает  премьер-министр ‘ингапура  -  810  тыс.
долларов (вчетверо больше президента ‘Ђ), џпонии - 400 тыс.
     ‘ точки зрениЯ  партийного  состава различаютсЯ, однако, двухпартийные,
коалиционные   правительства,  правительство   меньшинства  и   беспартийное
правительство.
     <i>Ћднопартийное</i>   правительство   формируетсЯ  иногда   в  дуалистических
монархиЯх, где король выбирает министров по своему усмотрению, почти  всегда
в  президентских  республиках  (в  редких  случаЯх, особенно  в  сложных длЯ
государства  условиЯх, президент  иногда  включает  в  состав  правительства
несколько  представителей других  партий с  тем, чтобы  иметь более  широкую
поддержку проводимых реформ).  Ћно формируетсЯ в парламентарных  монархиЯх и
республиках, если  одна из партий  имеет  большинство  в  парламенте. Ћно  -
типичное  Явление  в  ‚еликобритании, ”ранции, Љанаде …гипте,  ‘енегале. Ћно
может быть только  таковым в странах с однопартийной системой (бывший  ‘‘‘ђ,
современнаЯ Љуба).
     <i>„вухпартийное</i>  правительство создаетсЯ в  парламентарных республиках  и
монархиЯх в обстановке, когда ни одна из главных партий не имеет большинства
в парламенте, но каждой из них не достает небольшого  количества депутатских
мест, чтобы получить такое большинство. ‚ этих условиЯх решающую роль играет
позициЯ  третьей небольшой партии, котораЯ  может  примкнуть  к той или иной
партии и таким  образом создать  правительство большинства. „аннаЯ  ситуациЯ
типична  длЯ  ”ђѓ.  ‘равнительно  небольшаЯ  центристскаЯ  партиЯ  ‘вободных
демократов в разное времЯ примыкала то к •ристианско-демократическому союзу,
то  к  ‘оциал-демократической  партии,  результатом чего  ЯвлЯлось  создание
двухпартийного правительства.
     <i>Љоалиционное</i>  правительство  создаетсЯ  в  парламентарных  монархиЯх  и
республиках,  когда  депутатские  места  в   парламенте   раздроблены  между
различными партиЯми. Џри отсутствии парламентского  большинства одной партии
необходимо получить вотум довериЯ в парламенте, а длЯ этого нужно заручитьсЯ
голосами  депутатов двух  или нескольких партий, которые имеют парламентское
большинство. ’акаЯ ситуациЯ  типична длЯ €талии  (в последние  десЯтилетиЯ),
длЯ  џпонии  (с  1993 года), Ѓельгии, Ќидерландов, где много мелких партий и
практически  нет  одной  или  двух  партий,  которые  играли  бы  безусловно
доминирующую роль.
     Ћднако   бывает   так,   что  в  этих   условиЯх  создать  коалиционное
правительство  не  удаетсЯ.  Џрограммные  расхождениЯ между партиЯми слишком
глубоки (в „ании,  Ќорвегии, веции), когда одна из ведущих  партий не имеет
большинства  в  парламенте,  уклонЯетсЯ  от  формированиЯ   правительства  в
коалиции с  другими партиЯми, не надеЯсь  на  его прочность (такаЯ  ситуациЯ
имела место несколько раз в 1989 года в €ндии). ‚ таких  случаЯх формируетсЯ
<i>"правительство парламентского меньшинства"</i>. …го создает партиЯ  или коалициЯ
партий,  которые даже вместе  не имеют  большинства  в парламенте, и  другие
партии (влиЯтельные) обещают  поддержать его голосованием в парламенте  (при
определенных условиЯх).
     Џравительство может  быть создано  как <i>беспартийное</i>.  ‚  данном  случае
возможны  4  варианта. ‚о-первых:  когда  в стране  вообще нет  политических
партий или они запрещены и находЯтсЯ на  нелегальном положении (в абсолютных
монархиЯх - ‘аудовскаЯ ЂравиЯ, Ћман, Љувейт или в условиЯх военных режимов).
     ‚о-вторых, -  "деловое"  (чиновничье или служебное) правительство,  оно
создаетсЯ не  лидерами партий, а чиновниками и имеет  обычно кратковременное
существование (см. выше).
     ‚-третьих,   особого   рода  беспартийное   правительство   технократов
создаетсЯ  обычно военными  режимами.  ‘охранЯЯ в своих  руках  политическую
власть и главные рычаги управлениЯ, военные создают  кабинет профессионалов,
который  обЯзан проводит в жизнь  выработанную ими политику  (действовали  в
Ђргентине, Ѓразилии, Ќигерии).
     ‚-четвертых,  существует  также <i>временное правительство</i> и <i>правительство
национального единства</i>. Џервое чаще всего  создаетсЯ в условиЯх чрезвычайных
ситуаций и ее  в соответствии с правилами, предусмотренными конституцией. Ќо
иногда  оно, хотЯ  и  учреждаетсЯ в экстремальных  условиЯх, образуетсЯ  как
временное служебное,  беспартийное  правительство. ’акова  была  ситуациЯ  в
Ѓолгарии в феврале 1997г., когда в обстановке массовых демонстраций протеста
правЯщаЯ  социалистическаЯ   партиЯ,  имевшаЯ  большинство   в   парламенте,
отказалась от формированиЯ правительства и президент на несколько месЯцев до
выборов  в  парламент  назначил беспартийное  правительство из  специалистов
(некоторые  его  члены  состоЯт  в  партиЯх,  но  в  данном  случае  обЯзаны
действовать на беспартийной основе).
     Џравительство  национального  единства, напротив, создаетсЯ на наиболее
широкой  основе  из  представителей  многих  партий  и массовых общественных
организаций   длЯ   максимального   сплочениЯ   всех   патриотических   сил.
Ѓеспартийными  считаютсЯ  правительства  в   некоторых  постсоциалистических
странах, если президент ЯвлЯетсЯ беспартийным (ђоссиЯ, Ѓеларусь).
     ‡а свою деЯтельность правительство несет ответственность: политическую,
гражданскую  и  уголовную.   ЏолитическаЯ  ответственность  правительства  и
отдельных министров  состоит  в том,  что  они обЯзаны  уйти в  отставку при
выражении вотума  недовериЯ,  резолюции  порицаниЯ  и  т.п.  Џри  солидарной
ответственности уходит  в отставку весь кабинет, при индивидуальной - только
тот  министр,  которому  выражено  недоверие.  ‚опрос  о  том,  какаЯ  форма
ответственности  будет  применена,  в  одних странах  решает сам  кабинет (в
‚еликобритании), в других - парламент (в €талии).
     ѓражданскаЯ   ответственность,   предусмотреннаЯ  конституциЯми  многих
стран,  означает возмещение  ущерба,  причиненного  гражданам  и юридическим
лицами в результате деЯтельности правительства, если  при этом были нарушены
законы.  ‚озмещение  осуществлЯетсЯ по  решению суда в результате  обращениЯ
потерпевшего  в   суд   с   гражданским   иском.  “головнаЯ  ответственность
применЯетсЯ  за  нарушениЯ   законодательства   при   исполнении   служебных
обЯзанностей.  ‚о   многих  случаЯх  ее  формы   аналогичны  ответственности
президента (импичмент; суд, осуществлЯемый одной из палат парламента; особый
суд,    специально   образуемый    парламентом;    процесс,   проводимый   в
конституционном суде). “головнаЯ ответственность правительства применЯлась в
некоторых странах Ђфрики (‘омали, экваториальнаЯ ѓвинеЯ  и др.), правда лишь
после  военного   переворота  и   свержениЯ   этого   правительства.   —лены
правительства  в  €талии,  џпонии  подвергались уголовной ответственности за
взЯточничество и за неуплату налогов.

        <i>‘труктура исполнительной власти в ‘Ђ</i>

     ‘оздател