Mihail Prihod'ko. Podgotovka i razrabotka ministerskoj reformy v Rossii (fevral' - sentyabr' 1802 g. BBK 63.3(2)47 P 77 Prihod'ko Mihail Anatol'evich - aspirant Moskovskoj gosudarstvennoj yuridicheskoj akademii, avtor ryada statej po istorii gosudarstva i prava Rossii 1-j treti XIX v. Prihod'ko M.A. P 77 Podgotovka i razrabotka ministerskoj reformy v Rossii (fevral' - sentyabr' 1802 g.). - M.: Kompaniya Sputnik+, 2002. - 93 s. ISBN 5-93406-385-5 V dannom issledovanii rassmatrivayutsya voprosy podgotovki i razrabotki ministerskoj reformy v Rossii v nachale XIX veka. Na osnove izuchennyh arhivnyh istochnikov analiziruetsya ves' process podgotovki uchrezhdeniya rossijskih ministerstv ot pervyh zamyslov preobrazovaniya administracii do podpisaniya imperatorom Aleksandrom I manifesta "Ob uchrezhdenii ministerstv" ot 8 sentyabrya 1802 g. Kniga adresovana specialistam po istorii Rossii i istorii gosudarstva i prava Rossii, aspirantam, studentam, a takzhe vsem interesuyushchimsya otechestvennoj istoriej. BBK 63.3(2)47 Dizajn oblozhki L.M. Mirianashvili. Fotoreprodukcii G.G. Sapozhnikova. Komp'yuternyj nabor O.V. Galagan. Perevod YA.A. Usheninoj i A.G. CHalaevoj. Korrektor O.V. Galagan. ISBN 5-93406-385-5 © Prihod'ko M.A., 2002 Vvedenie Izuchenie processa podgotovki reformy central'nyh uchrezhdenij gosudarstvennogo upravleniya i uchrezhdeniya ministerstv v Rossii v nachale XIX v. ostaetsya temoj aktual'noj i trebuyushchej uglublennogo izucheniya. Osnovnaya chast' dorevolyucionnyh1, sovetskih2 i sovremennyh3 nauchnyh issledovanij, posvyashchennyh teme preobrazovaniya rossijskoj administracii v nachale XIX v., zatragivaet ves' kompleks preobrazovanij vo vnutrennej politike Rossijskoj imperii nachala XIX v.4. Prichem, osnovnoe vnimanie v nih udelyaetsya, kak pravilo, uzhe osushchestvleniyu ministerskoj reformy, t.e. periodu uzhe posle 8 sentyabrya 1802 g. V svyazi s chem, voprosy podgotovki i razrabotki ministerskoj reformy, do nastoyashchego vremeni razrabotany nedostatochno polno. Otdel'nye zhe paragrafy, posvyashchennye razrabotke ministerskoj reformy, v issledovaniyah A.V. Predtechenskogo5, N.P. Eroshkina6, S.M. Kazanceva7 i M.M. Safonova8 ne mogut zamenit' special'nogo nauchnogo issledovaniya temy podgotovki i razrabotki reformy central'nyh uchrezhdenij gosudarstvennogo upravleniya Rossii v nachale XIX v. Pri etom, nuzhno otmetit', chto perechislennye vyshe issledovaniya sovetskih uchenyh - eto luchshee, chto napisano po dannoj teme. V neposredstvenno bolee hudshem polozhenii nahodyatsya zarubezhnye issledovaniya etoj temy. Monografii M. Raeva9, |. Amburgera10, N. Seton-Vatsona11, N. Toki12, G. YAneya13 i stat'i M. Raeva14, A. Makkonnella15, E. Reuch16, D. Kristiana17 slishkom kratko osveshchayut vopros podgotovki rossijskoj ministerskoj reformy, opirayas', v osnovnom, na otmechennye vyshe raboty rossijskih dorevolyucionnyh i sovetskih issledovatelej. Takzhe, nuzhno otmetit', chto redkie publikacii russkih istorikov emigrantov A.N. Fateeva18 i G.V. Vernadskogo19 nosyat uzkospecial'nyj harakter, proyavlyayushchijsya v tom, chto stat'i Fateeva posvyashcheny sugubo analizu bor'by raznyh politicheskih gruppirovok v Rossii v nachale XIX v., a stat'ya Vernadskogo issleduet stepen' francuzskogo i amerikanskogo vliyaniya na reformy Aleksandra I. Poetomu, cel'yu nashego issledovaniya yavlyaetsya special'nyj analiz temy podgotovki i razrabotki ministerskoj reformy v Rossii v nachale XIX veka. Osnovoj etogo analiza posluzhili podlinnye rukopisi protokolov tak nazyvaemogo Neglasnogo komiteta20 i vse, imeyushchiesya na segodnyashnij den', chernovye materialy, kasayushchiesya manifesta "Ob uchrezhdenii ministerstv" ot 8 sentyabrya 1802 g. Podgotovka i razrabotka ministerskoj reformy v Rossii Sistema gosudarstvennogo upravleniya Rossijskoj imperii v nachale XIX v., k momentu vstupleniya imperatora Aleksandra I1 na prestol, nahodilas' v glubokom krizise i uzhe ne otvechala potrebnostyam gosudarstva. Kachestvennye, strukturnye krizisnye yavleniya zatronuli, kak vysshie gosudarstvennye organy, tak i central'nye uchrezhdeniya gosudarstvennogo upravleniya. K etomu vremeni organy, sostavlyavshie sistemu vysshih organov Rossijskoj imperii - Senat i Sovet pri vysochajshem dvore (za isklyucheniem Svyatejshego Pravitel'stvuyushchego Sinoda2), nuzhdalis' v reformirovanii. K 1801 g., Pravitel'stvuyushchij Senat eshche prodolzhal sohranyat' "znachenie pervogo i verhovnogo ustanovleniya sredi vseh prochih, podchinennyh imperatoru"3. No, iznachal'naya universal'naya kompetenciya, kotoroj byl nadelen Senat v sfere zakonodatel'stva, upravleniya i suda, s momenta svoego uchrezhdeniya, privela k koncu XVIII v. k ego chrezmernoj peregruzke delami samogo razlichnogo haraktera i k udruchayushche medlennoj skorosti ih razresheniya. |to polozhenie ne smogli radikal'no uluchshit' mery predprinyatye v nachale carstvovaniya Pavla I4 - uchrezhdenie treh vremennyh departamentov i uvelichenie shtata kancelyarii Senata5. Rassmotrenie i razreshenie zakonodatel'nyh i upravlencheskih del, ne govorya uzhe o sudebnyh, rastyagivalos' na mesyacy i gody. Poetomu, deyatel'nost' Senata v konce XVIII - nachale XIX vv. mozhno oharakterizovat', kak polnost'yu lishennuyu operativnosti i dinamizma. |ta rutinnost' i medlitel'nost' deyatel'nosti Senata byla, v tom chisle, odnoj iz prichin udaleniya imperatora Pavla I, s yunyh let otlichavshegosya impul'sivnost'yu i chrezmernoj deyatel'nost'yu, ot senatskih del, chto v svoyu ochered' privelo k usileniyu vlasti general-prokurora Senata (osnovnogo dokladchika u imperatora po senatskim delam), vplot' do pochti polnoj zavisimosti ot nego Senata6. Nepovorotlivost' mehanizma Senata, proyavivshayasya uzhe so vtoroj chetverti XVIII v., privela k postepennoj utrate im chasti zakonodatel'nyh i ispolnitel'nyh funkcij, pereshedshih k razlichnym organam (uchrezhdeniyam) - Verhovnomu tajnomu sovetu (1726-1730), Kabinetu ministrov e.i.v. (1730-1741), Konferencii pri vysochajshem dvore (1756-1762), Imperatorskomu sovetu (18.05 - 28.06.1762), Sovetu pri vysochajshem dvore (1769-1801); i vse bol'shej specializacii Senata v kachestve vysshego sudebnogo organa imperii. V chasti zakonosoveshchatel'nyh polnomochij v carstvovanie Ekateriny II7 vydvinulsya Sovet pri vysochajshem dvore, kotoryj fakticheski stal vysshim zakonosoveshchatel'nym organom pri imperatrice, no v carstvovanie imperatora Pavla I znachenie ego rezko upalo8, vmeste s ob®emom ego zakonosoveshchatel'nyh polnomochij. On stal redko sobirat'sya i sosredotochil svoyu deyatel'nost' v osnovnom na voprosah cenzury, torgovli i promyshlennosti. Poetomu, k nachalu XIX v. Sovet pri vysochajshem dvore sohranil svoe znachenie vysshego zakonosoveshchatel'nogo organa pri imperatore tol'ko nominal'no9. Znachitel'naya chast' zakonosoveshchatel'nyh polnomochij i prakticheski vsya vysshaya ispolnitel'naya vlast'10 sosredotochilis' v usloviyah ekstraordinarnogo carstvovaniya Pavla I v "neformal'nom" uzkom kruge osobo priblizhennyh k imperatoru, otdel'nyh dolzhnostnyh lic11 - general-prokuror Senata, rukovoditeli pervyh treh kollegij (Admiraltejskoj, Voennoj12 i Kollegii inostrannyh del), ministr kommercii, Gosudarstvennyj kaznachej, ministr udelov, glavnyj direktor pocht13, a tak zhe upravlyayushchij (nachal'nik) Voenno-pohodnoj e.i.v. kancelyarii14 i voennyj gubernator Sankt-Peterburga (tol'ko v poslednie mesyacy carstvovaniya Pavla I i pervye mesyacy carstvovaniya Aleksandra I). Otlichitel'noj osobennost'yu etih dolzhnostnyh lic bylo pravo lichnogo doklada imperatoru, na audienciyah u kotorogo, voprosy central'nogo gosudarstvennogo upravleniya vnosilis' neposredstvenno na "vysochajshee" utverzhdenie, (a posle utverzhdeniya otsylalis' v Senat dlya opublikovaniya i hraneniya). V etom i proyavlyalos' v osnovnom, sobstvenno govorya, vysshee gosudarstvennoe upravlenie15. K nachalu XIX v. usilij general-prokurora i otdel'nyh dolzhnostnyh lic priblizhennyh k imperatoru, v sfere vysshego gosudarstvennogo upravleniya, yavno perestalo hvatat', v svyazi s otraslevym i tehniko-organizacionnym uslozhneniem truda po upravleniyu gosudarstvom. |ti chinovniki ne mogli zamenit' special'nogo vysshego administrativnogo organa. Vsya sistema vysshih gosudarstvennyh organov nuzhdalas' v chetkoj sistematizacii i yuridicheskoj reglamentacii. Pri etom, nasushchnoj neobhodimost'yu bylo sozdanie vysshego administrativnogo organa pri imperatore - specializirovannoj peremychki mezhdu imperatorom i rukovoditelyami central'nyh uchrezhdenij gosudarstvennogo upravleniya, prizvannogo vzyat' na sebya funkciyu, tak skazat', ob®edinennogo pravitel'stva, koordiniruyushchego deyatel'nost' vseh central'nyh uchrezhdenij gosudarstvennogo upravleniya. Kak uzhe bylo otmecheno vyshe, na rubezhe XVIII-XIX vv. v krizisnom polozhenii nahodilas' i sistema central'nyh uchrezhdenij gosudarstvennogo upravleniya. 9 kollegij16, 2 uchrezhdeniya, imevshie status kollegij17, kancelyariya general-prokurora, sosredotochivshaya upravlenie vnutrennimi delami, yusticiej i finansami, i okolo 14 drugih kollezhskih uchrezhdenij18, a takzhe 10 central'nyh uchrezhdenij pridvornogo upravleniya19, podchinennyh neposredstvenno imperatoru, v sovokupnosti sostavlyali nepovorotlivyj i ploho upravlyaemyj massiv. |ti uchrezhdeniya, voznikavshie na protyazhenii vsego XVIII veka i eshche prodolzhavshie dejstvovat' k 1801 godu, po metkomu zamechaniyu sovetskogo istorika gosudarstvennyh uchrezhdenij A.V. CHernova, "ne slozhilis' v centralizovannye otrasli upravleniya (vedomstva), sushchestvovavshie v XIX-XX vv."20. Ih vnutrennyaya struktura otlichalas' neopredelennost'yu i needinoobraziem. Protivorechivym byl i pravovoj status mnogih uchrezhdenij, chto porozhdalo neopredelennost' samogo vida etih uchrezhdenij (t.e. nevozmozhnost' ih yuridicheskoj identifikacii). Nazrevshaya neobhodimost' reformy gosudarstvennogo apparata, vyzvala provedenie ryada administrativnyh preobrazovanij: uchrezhdenie Nepremennogo Soveta v 1801 g., senatskuyu reformu 1802 g., ministerskuyu reformu 1802-1811 gg., uchrezhdenie Gosudarstvennogo Soveta v 1810 g. V naibol'shej stepeni reformatorskaya deyatel'nost' Aleksandra I osushchestvilas' imenno v ministerskoj reforme. Pervye upominaniya Aleksandrom I o besporyadke v gosudarstvennom upravlenii Rossijskoj imperii otnosyatsya k koncu 90-h gg. XVIII v., vremeni, kogda Aleksandr I byl eshche velikim knyazem i naslednikom rossijskogo prestola. V pis'me V.P. Kochubeyu21 10 maya 1796 g. Aleksandr I pisal: "Nashi dela nahodyatsya v nevoobrazimom besporyadke, grabyat so vseh storon, vse departamenty upravlyayutsya durno - poryadok, kazhetsya, izgnan otovsyudu"22. V proekte manifesta, sostavlennom v konce vesny 1797 g. A. CHartoryjskim23 po porucheniyu Aleksandra I, kotoryj dolzhen byl byt' opublikovan pri ego vocarenii, CHartoryjskim izlagalis' "neudobstva gosudarstvennogo poryadka, sushchestvovavshego do sih por v Rossii i vse preimushchestva togo ustrojstva, kotoroe hotel dat' ej Aleksandr"24. |ti zhe mysli zvuchali v pis'me Aleksandra I k F.C. Lagarpu25 ot 27 sentyabrya 1797 g. "Vam izvestny razlichnye zloupotrebleniya, carivshie pri pokojnoj imperatrice; oni lish' uvelichivalis' po mere togo, kak ee zdorov'e i sily, nravstvennye i fizicheskie stali slabet' ... Moj otec, po vstuplenii na prestol, zahotel preobrazovat' vse reshitel'no. Ego pervye shagi byli blestyashchimi, no posleduyushchie sobytiya ne sootvetstvovali im. Vse srazu perevernuto vverh dnom, i potomu besporyadok, gospodstvovavshij v delah i bez togo v slishkom sil'noj stepeni, uvelichilsya eshche bolee ... Blagosostoyanie gosudarstva ne igraet nikakoj roli v upravlenii delami: sushchestvuet tol'ko neogranichennaya vlast', kotoraya vse tvorit shivorot na vyvorot"26. V 1801 g., spustya sorok dnej so dnya dvorcovogo perevorota, vozvedshego na prestol imperatora Aleksandra I, molodoj imperator v besede s grafom P.A. Stroganovym27 23 aprelya 1801 g.28 vyrazhaet soglasie v neobhodimosti provedeniya preobrazovaniya administracii. "CHto kasaetsya reformy, ego velichestvo vyrazilsya po povodu dvuh osnovnyh principov. Vo-pervyh, eta reforma dolzhna byt' isklyuchitel'no delom ego velichestva, pritom, chto nikto ne dolzhen ob etom ni dogadyvat'sya, ni imet' dazhe mysli o soglasii imperatora na podobnoe meropriyatie, esli konechno on ne oblechen osobym imperatorskim doveriem. I, vo-vtoryh, pravitel'stvennaya reforma dolzhna predshestvovat' konstitucionnoj"29. (Neposredstvennoj prichinoj i predmetom etoj besedy byla zapiska "na vysochajshee imya" P.A. Stroganova, "Opyt izlozheniya sistemy, kotoroj nado sledovat' v reforme upravleniya imperiej"30). Aleksandr, takzhe, soglasilsya s tem, chto preobrazovaniya dolzhny byt' razrabotany special'nym komitetom. "On [Aleksandr I] skazal mne [P.A. Stroganovu], chto naibolee vazhnoj chast'yu raboty dolzhno byt' ustanovlenie vsem izvestnyh grazhdanskih prav. YA zametil, chto eto svyazano s rabotoj komiteta; on soglasilsya so mnoj"31. Nuzhno otmetit', chto beseda 23 aprelya 1801 g. nosila predvaritel'nyj harakter i vse soobrazheniya Aleksandra I, govorya slovami P.A. Stroganova "byli vyskazany dovol'no neopredelenno"32. Sleduyushchaya beseda Aleksandra I s P.A. Stroganovym, sostoyavshayasya 9 maya 1801 g.33, dala bolee konkretnye rezul'taty. Imperator iz®yavil soglasie na organizaciyu komiteta, sostoyashchego iz byvshih uchastnikov velikoknyazheskogo kruzhka34 - V.P. Kochubeya, N.N. Novosil'ceva35, P.A. Stroganova i A.A. CHartoryjskogo36. "Dlya raboty s ego velichestvom on [Aleksandr I] mne [P.A. Stroganovu] povelel, chto by odin iz chlenov komiteta imel vozmozhnost' v sluchae nadobnosti svyazat'sya s nim; chto kasaetsya general'noj assamblei, to, tak kak eto ne mozhet proishodit' chasto, to na segodnyashnij moment mozhno bylo by najti kakuyu-nibud' otgovorku"37. Tem samym, pervonachal'no planirovalos' provedenie obshchih sobranij komiteta s uchastiem imperatora, tol'ko v redkih sluchayah. "Kasaemo haraktera samoj raboty, ego velichestvo zhelaet, chtoby samym tochnym obrazom oznakomilis' so vsemi izvestnymi konstituciyami, chtoby o nih spravilis' po knigam, i chtoby, ishodya iz poluchennyh dannyh, popytalis' sozdat' nashu"38. Krome togo, Aleksandr I, vyskazal svoe mnenie otnositel'nogo obshchego napravleniya reform - "Reforma dolzhna nachat'sya s upravleniya... Pered tem kak privesti v dejstvie konstituciyu neobhodimo uporyadochit' svod zakonov takim obrazom, chtoby on stal yasnym, posledovatel'nym i ponyatnym ot nachala do konca, chtoby, ponyav ego, kazhdyj horosho znal svoi prava i ne nadeyalsya na poblazhku. Tol'ko posle etogo shaga konstituciya mozhet vstupit' v dejstvie"39. 20 iyunya 1801 g., "Popoludni v 1-m chasu ego velichestvu ugodno bylo byt' na dache u ego siyatel'stva grafa Stroganova..."40. Zdes' sostoyalas' vstrecha Aleksandra I s tremya "molodymi druz'yami" - Stroganovym, Novosil'cevym, CHartoryjskim. (V.P. Kochubej byl v eto vremya bolen). Ochevidno, imenno na etoj vstreche imperator vyrazil svoe okonchatel'noe soglasie na nachalo regulyarnyh zasedanij komiteta41. Uzhe 24 iyunya 1801 g. sostoyalos' pervoe zasedanie Neglasnogo komiteta42. (Prichem srazu v vide obshchih sobranij s uchastiem imperatora, a ne edinichnyh kontaktov odnogo iz chlenov Neglasnogo komiteta s gosudarem i redkih obshchih sborov, kak eto planirovalos' Aleksandrom I v besede s P.A. Stroganovym 9 maya 1801 g.43). Naibolee vazhnymi voprosami, kotorye obsuzhdalis' Neglasnym komitetom, byli: senatskaya reforma 1802 g.; ministerskaya reforma (ee nachalo v 1802-1803 gg.); preobrazovanie deyatel'nosti Nepremennogo Soveta; krest'yanskij vopros; koronacionnye proekty 1801 g. i ryad vneshnepoliticheskih voprosov. Vplot' do 9 noyabrya 1803 g., (t.e. vremeni poslednego zasedaniya komiteta, po zapisyam P.A. Stroganova), Neglasnyj komitet byl glavnym soveshchatel'nym organom pri imperatore po razrabotke i obsuzhdeniyu reform. Obsuzhdeniyu ministerskoj reformy byli posvyashcheny 9 zasedanij Neglasnogo komiteta44, (8 zasedanij s 10 fevralya po 12 maya 1802 g. i odno zasedanie 16 marta 1803 g.45). Nuzhno otmetit', chto nepravil'naya datirovka zasedaniya 16 marta 1802 g., vmesto 16 marta 1803 g.; vyzvala somneniya eshche u dorevolyucionnogo istorika G.G. Tel'berga46. V issledovaniyah sovetskih uchenyh A.V. Predtechenskogo47 i M.M. Safonova48 oshibochnost' daty provedeniya zasedaniya 16 marta 1802 g. bylo eshche raz podtverzhdena. Poetomu, v nashem issledovanii informaciya o dannom zasedanii Neglasnogo komiteta budet pomeshchena v sootvetstvii s real'nym vremenem ego provedeniya, (t.e. 16.03.1803). Eshche na vtorom po schetu zasedanii Neglasnogo komiteta, 1 iyulya 1801 g.49, obsuzhdalas' dokladnaya zapiska50 N.N. Novosil'ceva o sposobe rabot ego velichestva s "ministrami"51. V etoj zapiske otmechalis' nedostatki poryadka raboty imperatora s rukovoditelyami central'nyh uchrezhdenij. Novosil'cev kritikoval proceduru predstavleniya imperatoru proektov gotovyh ukazov i ih bystroe podpisanie im52. CHleny Neglasnogo komiteta vyskazali obshchee mnenie, v vidu togo, chto bol'shinstvo takih sluchaev kasaetsya sudebnyh voprosov, to imperator ne dolzhen lichno uchastvovat' v ih reshenii. Aleksandr I soglasilsya s mneniem Neglasnogo komiteta, no s drugoj storony proyavil ozabochennost' - "kakim obrazom sledovat' emu v nashih usloviyah, kogda chasto Senat apelliruet lichno k gosudaryu, chto i vynuzhdaet ego vmeshivat'sya protiv svoej voli v podobnye dela"53. Takim obrazom, obsuzhdenie ne privelo k konkretnomu rezul'tatu. Vopros o reforme gosudarstvennogo upravleniya voznik, takzhe, v konce zasedaniya 3 fevralya 1802 g.54. V.P. Kochubej napomnil Aleksandru I o planirovavshemsya uchrezhdenii Komiteta po voprosam morskogo flota s cel'yu ego reorganizacii. Imperator otvetil, "chto sledovalo by ponachalu produmat' princip ego raboty, daby on ne otklonyalsya ot suti dela" i "predlozhil soglasovat' etot vopros s CHichagovym55, a zatem pristupat' k sozdaniyu komiteta"56. V svoyu ochered', Aleksandr I napomnil vsem chlenam Neglasnogo komiteta o tom, "chto ... s samogo nachala byla predprinyata ochen' vazhnaya rabota dlya vossozdaniya obshchej kartiny polozheniya del v imperii i sistemy iskoreneniya nedostatkov", no "emu prihodilos'... otvlekat'sya na drugie bolee srochnye dela, no segodnya sleduet vse vozobnovit'". |ta mysl' vyzvala odobrenie vseh chlenov komiteta. No, otvechaya imperatoru, P.A. Stroganov otmetil, "chto ne hotelos' by predprinimat' novye shagi do teh por, poka etot plan ne budet okonchatel'no podgotovlen, inache eto vneset putanicu i pomeshaet delu"57. Aleksandr I soglasilsya s mneniem P.A. Stroganova i predlozhil na sleduyushchem zasedanii rassmotret' dokladnuyu zapisku A. CHartoryjskogo o "postavlennyh celyah i putyah ih dostizheniya". Na zasedanii 10 fevralya 1802 g.58 knyaz' Adam CHartoryjskij predstavil Neglasnomu komitetu zapisku o "forme pravleniya"59. V nachale on obrisoval obshchuyu kartinu sostoyaniya gosudarstvennogo upravleniya, kotoraya predstavlyala soboj "velichajshij besporyadok". Bor'ba mezhdu Senatom i ego kancelyariej, vozglavlyaemoj general-prokurorom, soprovozhdaemaya stolknoveniyami mezhdu Sovetom pri vysochajshem dvore i Senatom. Bezotvetstvennost' vysshih chinovnikov, stoyashchih vo glave central'nyh gosudarstvennyh uchrezhdenij. Fiktivnost' prokurorskogo nadzora. V svyazi s etim A. CHartoryjskij predlozhil polnuyu reorganizaciyu gosudarstvennogo upravleniya - "raspredelit' administrativnye polnomochiya mezhdu neskol'kimi ministrami, kotorye derzhali by v svoih rukah vse niti upravleniya, kak to, narodnoe prosveshchenie, vnutrennie dela, finansy, yusticiyu, voennoe vedomstvo, morskoj flot i t.d. Pri etih ministrah dolzhen byt' obrazovan sovet, imeyushchij tol'ko soveshchatel'nyj golos i sostoyashchij iz glavnyh chinovnikov. Vtoraya chast' plana posvyashchena sudu, kotoryj delitsya na grazhdanskij, ugolovnyj i policiyu; v pervyh dvuh podrazdeleniyah est' tol'ko dve instancii i kassacionnyj sud. V tret'ej chasti plana rech' shla o Senate: on dolzhen osushchestvlyat' postoyannyj kontrol' nad ispravnost'yu dejstvij chinovnikov. Kazhdyj god ministry predstavlyayut svoi otchety etomu sobraniyu, zhaloby na marshalov dvoryanstva v guberniyah i gubernatorov horosho znayut v sobranii, kotoroe... vystupaet v roli sud'i v otnoshenii razlichnyh dolzhnostnyh prestuplenij"60. Obshchee predstavlenie o reorganizacii, predlozhennoj CHartoryjskim, daet "Tablica vlastej imperii"61. Poskol'ku, zapisi P.A. Stroganova slishkom rasplyvchaty, my pozvolim sebe podrobnee ostanovit'sya na analize plana A. CHartoryjskogo, opirayas' na dannuyu tablicu. Po mysli A. CHartoryjskogo vo glave gosudarstvennogo upravleniya stoit imperator. Pri nem nahoditsya Sovet, v vide obshchego koordiniruyushchego organa. Vse gosudarstvennoe upravlenie podrazdelyaetsya na tri sostavnye chasti: 1) Upravlenie; 2) YUsticiya; 3) Ohranitel'naya chast'. Upravlenie sostoyalo iz Sinoda i vos'mi ministerstv: narodnogo prosveshcheniya, vnutrennih del, finansov, policii, yusticii, voennogo, morskogo, inostrannyh del. (Harakterno otnesenie CHartoryjskim Sinoda k chislu ministerstv). V kazhdom ministerstve, krome ministerstva yusticii i inostrannyh del, uchrezhdalis' kollegii iz direktorov departamentov, v vide soveshchatel'nyh organov pri ministre. YUsticiya sostoyala iz sudebnyh mest treh vidov. Grazhdanskih sudebnyh mest, sostoyashchih iz 3-h instancij - uezdnyj sud, gubernskij sud i sud dlya 2-3 gubernij. Ugolovnyh sudebnyh mest, sostoyashchih iz 2-h instancij - gubernskij sud i apellyacionnyj sud dlya 2-3 gubernij. Policejskih sudebnyh mest, sostoyashchih iz sudov v kazhdom uezde i prokurorov pri nih. Ohranitel'nuyu chast' obrazovyval Senat, v sostave 2-h otdelov - Pravitel'stvuyushchego i Sudebnogo. Pravitel'stvuyushchij otdel Senata rassmatrival ezhegodnye ministerskie otchety, zhaloby na gubernskih predvoditelej, takzhe, emu predstavlyalis' "na sud" gubernskie chinovniki, po predstavleniyu gubernskogo predvoditelya. Sudebnyj otdel Senata rassmatrival sluchai narusheniya zakonov sudebnymi mestami i opredelyal vzyskaniya za narushenie zakonov. Sudebnyj otdel podrazdelyalsya na departamenty, v kazhdom iz kotoryh rassmatrivalis' dela 5-6 gubernij. Imperator i chleny Neglasnogo komiteta polozhitel'no vosprinyali predlozheniya A. CHartoryjskogo. Aleksandr I "byl v vysshej stepeni udovletvoren... zametiv, chto nikogda ne chital nichego bolee yasnogo i emu bylo priyatno videt' kak namechaetsya, nakonec, tot put', po kotoromu mozhno budet sledovat' ne svorachivaya pryamo k konechnoj celi reform"62. Dalee, Aleksandr I pointeresovalsya kak budet obrazovan Sovet. CHleny Neglasnogo komiteta otvetili, "chto iz ministrov i, chto eto edinstvennyj sposob kak-to uporyadochit' hod dela"63. (|to mnenie chlenov Neglasnogo komiteta yavlyaetsya pervym upominaniem, kasayushchimsya soveshchatel'nogo organa pri imperatore, sostoyashchego iz odnih ministrov, t.e. budushchego Komiteta ministrov.) V konce zasedaniya bylo resheno, chto kazhdyj iz chlenov Neglasnogo komiteta poluchit kopiyu dokladnoj zapiski A. CHartoryjskogo i obsuzhdenie ee budet prodolzheno na sleduyushchem zasedanii. Osnovnaya chast' sleduyushchego zasedaniya, prohodivshego 10 marta 1802 g.64, byla posvyashchena obsuzhdeniyu vneshnepoliticheskih voprosov, (russko-francuzskih i russko-shvedskih otnoshenij). Dokladnaya zapiska A. CHartoryjskogo ne obsuzhdalas'65. Posle etogo, rassmatrivalsya vopros o ministerstve66, N.N. Novosil'cev rasskazal komitetu, chto molodoj graf L.K. Plater67, predstavil emu chernovoj variant svoego proekta uchrezhdeniya ministerstv68. |tot proekt i stal predmetom obsuzhdeniya v Neglasnom komitete. V proekte Platera predusmatrivalos' sozdanie devyati ministerstv: 1) yusticii, 2) vnutrennih del, 3) inostrannyh del, 4) narodnogo prosveshcheniya, 5) voennogo, 6) morskogo, 7) finansov, 8) kazny69 i 9) policii70. (Sostav ministerstv, predlozhennyj L.K. Platerom prakticheski polnost'yu (za isklyucheniem ministerstva narodnogo prosveshcheniya) povtoryal sostav francuzskih ministerstv71, poetomu mozhno govorit' o sil'nom francuzskom vliyanii, prisutstvuyushchem v dannom proekte). K proektu prilagalis' podrobnye tablicy vseh strukturnyh podrazdelenij kazhdogo iz ministerstv72. Po mneniyu P.A. Stroganova, imperator "s bol'shim udovletvoreniem ... izuchil eti tablicy"73, no emu ne ponravilos' ustrojstvo ministerstva yusticii, v sostave kotorogo, kak pokazalos' Aleksandru I imelis' otdely, obrazovannye proizvol'no. Krome togo, v celom, imperator otmetil slishkom bol'shoe kolichestvo ministerskih podrazdelenij. V.P. Kochubej imel pri sebe "Francuzskij nacional'nyj al'manah"74, soderzhashchij opisanie organizacionnogo ustrojstva ministerstv Francii75. On sravnil ustrojstvo francuzskih ministerstv po "Francuzskomu nacional'nomu al'manahu" s tablicami proekta Platera. No okazalos', chto u francuzov tozhe ochen' mnogo podrazdelenij. Rezyumiruya temu ministerstv, Aleksandr I soobshchil chlenam Neglasnogo komiteta o tom, "chto rabota, naznachennaya im Oleninu76 prodvigaetsya, i kak tol'ko ona budet gotova, on nam ee peredast"77. Na zasedanii 17 marta 1802 g.78 byli vneseny redakcionnye izmeneniya v proekt ukaza Senatu, sostavlennyj "molodymi druz'yami"79, v svyazi s predpolagaemym uchrezhdeniem ministerstv. Dalee, byli rassmotreny dva proekta, sostavlennye A.R. Voroncovym80. Proekt ukaza Senatu, soderzhashchij povelenie razrabotat' pravila organizacii kancelyarii Senata81 i proekt ukaza Senatu o preobrazovanii Gerol'dii82. Aleksandr I odobril pervyj proekt i ne odobril vtoroj, vvidu togo, chto uporyadochenie procedury naznacheniya chinovnikov na dolzhnosti neposredstvennym obrazom zatragivaet kompetenciyu budushchih ministerstv. Zatem, N.N. Novosil'cev soobshchil Neglasnomu komitetu o besede ego i A. CHartoryjskogo s F.C. Lagarpom, na kotoroj Lagarp odobril plan uchrezhdeniya ministerstv. Aleksandr I otvetil Novosil'cevu, chto on poluchil pis'mo F.C. Lagarpa s opisaniem etogo soveshchaniya. Novosil'cev takzhe soobshchil Komitetu o svoej besede s A.R. Voroncovym, kotoryj vyskazalsya odobritel'no po povodu idei ministerstv i plana razdeleniya del mezhdu nimi. Novosil'cev predlozhil chlenam komiteta, pokazat' svoi nabroski proekta uchrezhdeniya ministerstv. Aleksandr I otvetil, chto nuzhno podozhdat', poka proekt budet razrabotan okonchatel'no. S imperatorom soglasilis' vse chleny Neglasnogo komiteta. Na zasedanii 24 marta 1802 g.83 V.P. Kochubej zachital svoj proekt vvedeniya k ukazu ob uchrezhdenii ministerstv (proekt "dlya motivirovki ukaza, kotoryj povlechet za soboj sozdanie ministerstva")84. V nem byli izlozheny prichiny etoj mery, kratko perechislyalis' obyazannosti ministrov, provozglashalas' cel' uchrezhdeniya ministerstv - "postoyanno vozrastayushchee blagosostoyanie vseh grazhdan"85. Odna iz statej proekta vvedeniya V.P. Kochubeya predusmatrivala uprazdnenie kollegij, s zamenoj ih kancelyariyami ministrov. Imperator vystupil protiv takoj reshitel'noj mery i predlozhil podchinit' kollegii ministram, i tol'ko pozdnee, postepenno osushchestvit' ih zamenu. Mnenie Aleksandra I podderzhal A. CHartoryjskij. V.P. Kochubej, N.N. Novosil'cev i P.A. Stroganov schitali, chto budet slozhno polnost'yu sohranit' starye uchrezhdeniya, tak kak formy deloproizvodstva etih uchrezhdenij budut sil'no sderzhivat' deyatel'nost' ministrov i v sluchae podchineniya kollegij ministram neobhodimo izmenit' formy deloproizvodstva kollegij, chto takzhe yavlyaetsya ochen' trudoemkim delom. Obsuzhdenie etogo voprosa v Neglasnom komitete ne privelo k opredelennomu resheniyu. No, mnenie vyskazannoe imperatorom, ostalos' neizmennym i v konechnom itoge, opredelilo polovinchatost' manifesta "Ob uchrezhdenii ministerstv" 8 sentyabrya 1802 g. i vsego nachal'nogo perioda ministerskoj reformy v celom. Ne byl reshen vopros, zatronutyj V.P. Kochubeem, o forme realizacii ukazov. V svoem proekte vvedeniya V.P. Kochubej predlozhil adresovat' ukazy Senatu, kotoryj budet napravlyat' ih ministram v sootvetstvii s kompetenciej kazhdogo iz nih. V to zhe vremya, V.P. Kochubej napomnil chlenam Neglasnogo komiteta, chto poskol'ku byli vyskazany opaseniya ob uhode ministrov v etom sluchae, ot otvetstvennosti, podtverzhdennoj ih podpis'yu (kontrassignaciej), to luchshe napravlyat' ukazy neposredstvenno ministram, kotorye budut otchityvat'sya ob etom v Senate. Vprochem, mysli Kochubeya ne imeli prodolzheniya. V otnoshenii stat'i, v kotoroj V.P. Kochubej nametil obshchij sostav ministrov, imperator pointeresovalsya, namechaetsya li chto-libo kasayushcheesya vseh ministrov i est' li neobhodimost' v otdel'nom ministre kommercii. CHleny komiteta otvetili Aleksandru I, chto do togo kak A.N. Oleninym ne budut sobrany svedeniya o sootnoshenii razlichnyh vetvej vlasti s organami upravleniya, oni nichego skazat' ne mogut; bolee togo, po ih mneniyu, neponyatno chem voobshche zanyat' ministerstvo, poskol'ku kontrol' nad vsemi vetvyami vozlozhen na ministra finansov. (Mozhno tol'ko dogadyvat'sya, chto takim obrazom chleny Neglasnogo komiteta tonko nameknuli imperatoru ob otsutstvii neobhodimosti v ministre kommercii). Aleksandr I zametil, chto bylo by ochen' kstati obzavestis' ministrom kommercii, v podtverzhdenie svoej pozicii on privel v primer slova F.C. Lagarpa, kotoryj byl s nim soglasen. Dal'nejshee obsuzhdenie ne privelo k konkretnomu rezul'tatu. CHleny Neglasnogo komiteta prosili Aleksandra I potoropit' A.N. Olenina v razrabotke ministerskogo proekta i peredat' uzhe sdelannuyu im rabotu v Neglasnyj komitet. Imperator obeshchal sdelat' eto. Na zasedanii 11 aprelya 1802 g.86 byl zaslushan, tak nazyvaemyj predvaritel'nyj proekt N.N. Novosil'ceva87 "o razdelenii ministerstv i o raspredelenii polnomochij"88. V etom proekte, vsya pravitel'stvennaya administraciya (ministerstvo) podrazdelyalas' na otdel'nye chasti, vozglavlyaemye ministrami: yusticii, vnutrennih del, finansov, gosudarstvennogo kaznachejstva89, inostrannyh del, voennogo, morskogo, narodnogo prosveshcheniya. Novosil'cev ne vklyuchil v svoj proekt ministerstvo kommercii, no on special'no ogovoril na zasedanii etot fakt, skazav, chto esli imperatoru budet ugodno, to mozhno budet peredat' iz ministerstva finansov, v vedenie ministra kommercii Kommerc-kollegiyu i tamozhni, chto sostavit otdel'nyj predmet dannogo ministerstva90. Takim obrazom, obshchee kolichestvo ministerstv v proekte Novosil'ceva ravnyalos' 9. Vosem' perechislyalos' i devyatoe, uchrezhdaemoe v sluchae soglasiya imperatora91. Ministr yusticii sohranyal prezhnie prerogativy general-prokurora, za isklyucheniem administrativnyh del, kotorye peredavalis' sootvetstvuyushchim ministerstvam. Ministr vnutrennih del, zavedoval vsem, chto otnositsya k poryadku v strane, ustrojstvom vseh putej soobshcheniya i vnutrennej administraciej. V vedenie ministra vnutrennih del perehodili: vse general-gubernatory i gubernatory, Departament vodyanyh kommunikacij, Manufaktur-kollegiya, |kspediciya gosudarstvennogo hozyajstva, grazhdanskie zemlemery, Glavnaya solyanaya kontora. Krome togo, ministr vnutrennih del dolzhen byl podderzhivat' svyaz' s finansovymi kamerami (palatami)92, poskol'ku ih deyatel'nost' imeet otnoshenie k obshchestvennomu prodovol'stviyu i publichnym zdaniyam. Ministr vnutrennih del takzhe zavedoval manufakturami i stroitel'noj komissiej Kremlevskogo dvorca93. Po poveleniyu Aleksandra I poslednie dva punkta byli vycherknuty, v vidu togo, chto obojnye manufaktury dolzhny byli v budushchem vojti v obshchij razryad manufaktur, a Komissiya po postrojke Kremlevskogo dvorca zavisit ot administracii imperatorskogo dvora. V vedenii ministra finansov nahodilis' vse stat'i dohodov i assignovanie summ dlya razlichnyh potrebnostej gosudarstva. Ego funkcii razdelyalis' na dve chasti. Pervaya chast' vklyuchala v sebya upravlenie udel'nymi imeniyami, starostvami, myzami i t.d., lesami, vinnymi otkupami, pochtami i t.d. V vedenii vtoroj chasti nahodilis' banki, bankiry i pridvornye komissionery. Ministr finansov osushchestvlyal vzaimodejstvie s finansovymi kamerami po chasti statej gosudarstvennyh dohodov. Ministr gosudarstvennogo kaznachejstva vel schet rashodam i osushchestvlyal nadzor za poryadkom dohoda i rashoda finansovyh sredstv, v sootvetstvii s rasporyazheniyami ministra finansov. Im osushchestvlyalos' vzaimodejstvie s finansovymi kamerami po chasti soblyudeniya poryadka v schetovodstve. Ministry inostrannyh del, voennyj i morskoj ostavalis' na prezhnem osnovanii. V ih vedenie perehodili sootvetstvuyushchie kollegii. Ministerstvo narodnogo prosveshcheniya dolzhno bylo zanyat' mesto Glavnogo pravleniya uchilishch. V ego vedenie perehodili biblioteki, kollekcii, akademii, pansiony i vse prochie vospitatel'nye uchrezhdeniya. V pomoshch' kazhdomu iz ministrov predpolagalos' naznachit' zamestitelej - poruchikov ministrov94. Provozglashalos', chto kazhdyj ministr budet imet' instrukciyu, kotoraya tochno opredelit ob®em ego polnomochij. Vse voprosy, prevyshavshie ministerskuyu vlast', razreshalis' imperatorom, na osnovanii ministerskogo doklada i mneniya Nepremennogo Soveta95 po dannomu voprosu. Utverzhdennyj imperatorom proekt ukaza, skreplennyj podpis'yu ministra, obnarodovalsya obychnym poryadkom. Vopros o vnesenii ukazov na predvaritel'noe rassmotrenie Nepremennogo Soveta vyzval diskussiyu. V.P. Kochubej vyskazalsya v tom smysle, chto takoj poryadok budet nesvojstvennym dlya nas v vidu togo, chto Nepremennyj Sovet est' uchrezhdenie chastnoe i polnost'yu zavisimoe ot voli imperatora. Aleksandr I otvetil, chto ne vidit nichego predosuditel'nogo v tom, chtoby tochno opredelit' sluchai predvaritel'nogo rassmotreniya del v Nepremennom Sovete, a ne ostavlyat' techenie dela na proizvol monarha. Kochubej nastaival na svoem mnenii. Obsuzhdenie procedury razresheniya del, vyhodyashchih za predely kompetencii ministrov, neposredstvennym obrazom zatronulo problemu sozdaniya vysshego administrativnogo organa - budushchego Komiteta ministrov, o kotorom poka eshche na zasedaniyah Neglasnogo komiteta ne bylo skazano ni slova. (Ne schitaya, slishkom otvlechennyh polozhenij dokladnoj zapiski A. CHartoryjskogo, obsuzhdavshejsya v Neglasnom komitete 10 fevralya 1802 g.). V chernovike proekta N.N. Novosil'ceva ustanavlivalsya sleduyushchij poryadok. Po vsem voprosam, prevyshayushchim vlast' ministra, ministr predstavlyaet doklad imperatoru. Esli mery predlozhennye ministrom ne trebuyut otmeny sushchestvuyushchih zakonov i izdaniya novyh, to imperator utverzhdaet doklad. V sluchayah zhe trebuyushchih otmeny zakonov ili vvedeniya novyh uzakonenij, doklad ministra napravlyaetsya na obsuzhdenie Soveta (Nepremennogo Soveta) i tol'ko posle odobreniya Sovetom (Nepremennym Sovetom), podpisyvaetsya imperatorom i kontrassignuetsya ministrom96. Nuzhno soglasit'sya s predpolozheniem M.M. Safonova, chto "ne otkazyvayas' pryamo ot predlozheniya Novosil'ceva ob obyazatel'nyh konsul'taciyah v Sovete i ne stanovyas' otkryto na tochku zreniya Kochubeya... car' predlozhil kompromissnoe reshenie, za kotorym, odnako, skryvalos' nesoglasie s Novosil'cevym"97. Dumaetsya, N.N. Novosil'cev ulovil eto zhelanie Aleksandra I i pered nim, kak razrabotchikom proekta uchrezhdeniya ministerstv vstal vopros - gde zhe dolzhny obsuzhdat'sya dela prevyshayushchie kompetenciyu ministrov? Tak kak, Nepremennyj Sovet byl, v obshchem-to, otvergnut98, to ostavalsya, pozhaluj, edinstvennyj put', podskazannyj "Tablicej vlastej imperii" A. CHartoryjskogo - sozdanie soveshchatel'nogo organa pri imperatore sostoyashchego iz odnih ministrov. Poskol'ku predpolagalos' sushchestvenno dorabotat' proekt Novosil'ceva, to reshenie etogo voprosa bylo otlozheno. Aleksandr I v celom odobril proekt Novosil'ceva, no vyskazal predlozhenie posovetovat'sya s F.C. Lagarpom. N.N. Novosil'cev otvetil, chto kak raz sobiralsya eto sdelat' i, krome togo, on isprosil razresheniya imperatora obsudit' podrobnosti proekta s licami, imeyushchimi opyt rutinnoj raboty v etom dele. Imperator dal svoe soglasie. Dalee, chleny Neglasnogo komiteta vyskazalis' po povodu proekta F.C. Lagarpa, ob ustrojstve ministerstva narodnogo prosveshcheniya i proekta generala F.I. Klingera99, ob ustrojstve narodnyh uchilishch100. N.N. Novosil'cev skazal imperatoru, chto nuzhno vospol'zovat'sya ideyami F.C. Lagarpa. Aleksandr zametil, chto Lagarp zhelaet nemedlennogo ispolneniya ego idej i, chto on soglasen s etim mneniem. CHleny Neglasnogo komiteta ob®yasnili Aleksandru I, chto nevozmozhno otdelit' obshchee delo ot ego chastej, chto iz etogo poluchitsya tol'ko nerazberiha, kotoraya budet prepyatstvovat' provedeniyu vsej operacii, chto rech' idet o raznice v dve-tri nedeli, kotoraya ne mozhet sluzhit' dostatochnym osnovaniem dlya speshki i dosrochnogo uchrezhdeniya pravitel'stva. Po mneniyu P.A. Stroganova imperator prislushalsya k etim dovodam. Zatem, Novosil'cev dolozhil Aleksandru I, o neudobstve mer predlozhennyh F.I. Klingerom vvidu, nevozmozhnosti imet' uchitelej v kazhdom selenii imperii i slozhnostyah, kotorye vozniknut pri formirovanii uchitel'skih kadrov iz seminaristov i unter-oficerov. Realizaciya etih proektov byla otlozhena do uchrezhdeniya ministerstv. Na zasedanii 21 aprelya 1802 g.101 N.N. Novosil'cev predstavil svoj polnyj proekt102 uchrezhdeniya ministerstv103. V nachale N.N. Novosil'cev pokazal imperatoru ispravleniya, kotorye byli vneseny v rassmotrennye ranee stat'i, trebovavshie tol'ko redaktorskoj pravki. Zatem on soobshchil o svoej vstreche s F.C. Lagarpom, kotoromu on pokazal svoj proekt i zamechaniya kotorogo budut ispol'zovany pri obsuzhdenii statej