большой коалиции". После победы Эрхарда на парламентских выборах 1965 года настаивание Любке на своих взглядах относительно большой коалиции было воспринято как объявление борьбы против действующего Канцлера. Поэтому он не смог добиться осуществления своего плана. В силу отсутствия враждебных политических групп слева и справа, как было в Веймарской Республике, в ФРГ утвердился принцип формирования правительства "середины". Поэтому нет оснований для расширения возможностей Президента действовать по своему усмотрению в этом вопросе. Президент вовсе не обязан утверждать каждую кандидатуру Канцлера на министерский пост. Но его позиция не оказывает существенного влияния на положение дел. Так, Любке тщетно пытался исключить из правительства своего преемника на посту министра сельского хозяйства Шварца. Сопротивление Президента назначению в 1961 и 1965 годах министром иностранных дел Шредера, чью внешнюю политику он считал неэффективной, не увенчалось успехом. Только вето Президента Т.Хейса в 1953 году против пребывания Т.Делера на посту министра юстиции, выраженное после официальной критики Конституционным судом деятельности этого министра, возымело действие, но и то только потому, что с ним согласился глава правительства К.Аденауэр *187, с. 111*. Этот случай не создал конституционного прецедента. В основном мнение Президента относительно членов правительства имеет вес только тогда, когда речь идет об авторитете государства. Президент может отклонить кандидатуру министра в случае его негативного прошлого, служебного злоупотребления или преступления. Дальнейшее расширение полномочий Президента в этом вопросе явилось бы вмешательством в компетенцию Канцлера, закрепленную ст. 65 Основного Закона ФРГ (определение основных направлений политики). Полупрезидентская система правления, впервые учрежденная в V Республике Франции, соединила в себе две основные черты президентской и парламентарной республик - сильного главу государства и парламентский контроль за деятельностью правительства. Исполнительная власть во Франции носит бицефальный характер и включает главу государства и главу правительства. Президент обладает собственными полномочиями, осуществление которых не требует контрассигнации. Одним из таких полномочий является назначение Премьер-министра. Президент свободен в своем выборе, но на практике глава государства вынужден учитывать то обстоятельство, что правительство в своей деятельности опирается на поддержку парламентского большинства. Именно поэтому в период "сосуществования" Премьер-министром становится лидер оппозиционной партии, победившей на парламентских выборах. Министры назначаются Президентом по предложению и при использовании контрассигнатуры Премьер-министра. В отличие от ФРГ Президент Франции активно участвует в процессе формирования правительства, определяя количество министров, навязывая одних кандидатов и противясь назначению других. В период же "сосуществования" правительство формируется по взаимному согласию между главой государства и главой правительства. Полупрезидентская система правления характеризуется двойной ответственностью правительства - перед Президентом и перед парламентом. Поэтому после своего назначения Премьер-министр запрашивает инвеституру со стороны парламента - ставит вопрос о доверии правительству перед Национальным собранием. Правда, для правительства не установлен определенный срок, по истечении которого оно должно запрашивать доверие со стороны парламента. Иногда изменения в составе правительства происходили во время парламентских каникул, когда Премьер-министр ограничивался тем, что представлял только декларацию об общей политике. Подобная практика свидетельствовала об исчезновении инвеституры со стороны парламента и, наоборот, подчеркивала зависимость правительства от Президента. С окончанием президентства Ж.Пом-пиду наметилась тенденция возвращения к практике незамедлительного представления правительства Национальному собранию. Значение инвеституры возрастает в период "сосуществования", когда Премьер стремится заручиться поддержкой депутатов для усиления своей независимости от Президента. Парламент осуществляет свою контрольную функцию и посредством выражения вотума недоверия правительству. Если Национальное собрание примет резолюцию порицания или не одобрит программу либо декларацию об общей политике правительства, Премьер-министр должен вручить Президенту заявление об отставке правительства. Наряду с этим глава государства может принять и решение о роспуске парламента. Лишь однажды после принятия Национальным собранием в 1962 году резолюции порицания правительству Ж.Помпиду Президент Ш. де Голль предпочел распустить парламент и после избрания нового состава нижней палаты назначил Премьер-министром снова Помпиду. Влияние Президента на деятельность правительства остается существенным даже при неблагоприятном исходе парламентских выборов и достигается путем реализации права Президента председательствовать на заседаниях правительства. Подобное полномочие отсутствует в странах с парламентарным режимом: в ФРГ правительство заседает под председательством Канцлера. Следует отметить, что во Франции существует два правительственных органа: Совет министров и Совет кабинета *173, с. 106*. Первый составляют министры, заседающие под председательством Президента, второй - министры, собравшиеся под руководством Премьер-министра. На заседаниях Совета министров решаются наиболее важные дела, второй орган обсуждает оперативные вопросы и принимает по ним решения. Президент контролирует деятельность правительства, поскольку он вправе требовать от Совета министров обсуждения заранее одобренной им повестки дня. Это полномочие позволяет ему выносить на рассмотрение Совета министров вопросы, по которым у него нет разногласий с правительством, и откладывать рассмотрение тех, по которым компромисс не был достигнут. Другим важным полномочием главы государства является право подписания декретов, принятых в Совете министров. Это, казалось бы, незначительное полномочие президенты умело использовали для своего главенства над правительством. Глава государства полагает, что вовсе не обязан подписывать те акты, которые считает неприемлемыми. В основе такого утверждения лежит прецедент 1960 года, когда Президент де Голль отказался подписать декрет о созыве чрезвычайной сессии Национального собрания по инициативе депутатов. В период "сосуществования" тактика неподписания главой государства некоторых ордонансов вызвала оживленные дебаты политического и экономического характера, которые, однако, не привели к однозначному решению. По мнению французского государствоведа Ф.Ардана, приемлемое промежуточное решение состоит в том, что Президент может в принципе отказаться подписать декрет, но только в том случае, если подписываемый документ затрагивает один из пунктов, за которые Президент отвечает по статьям 5 и 64 Конституции *10, с. 70-71*. В силу того, что в Конституции не зафиксировано, какие именно декреты должны рассматриваться в Совете министров, Президент, определяя повестку дня, может представить на его рассмотрение только те декреты, которые его интересуют, а затем скрепить их подписью. Кроме того, глава государства подписывает даже те декреты, которые принимаются вне Совета министров и в которых фигурирует только подпись Премьер-министра. Долгое время президенты Франции отрицали предусмотренную Конституцией диархию исполнительской власти и считали себя ее верховным главой. Премьер-министр часто служил лишь щитом Президенту. Слишком активно участвуя в политической игре, глава государства мог потерять свой авторитет, но ответственность за проводимую государством политику возлагалась на Премьер-министра. Ситуация существенно изменилась после возникновения в парламенте оппозиционного Президенту большинства. Премьер-министр более не является главой президентского "генштаба", а пытается утвердиться в качестве главы правительства, что, несомненно, приводит к ограничению власти Президента. Это происходит, во-первых, потому, что Премьер-министр возымел желание осуществлять единолично те полномочия, которые отнесены Конституцией к ведению правительства (определение и проведение политики нации, право законодательной инициативы). Во-вто-рых, реализация таких полномочий Президента, как вынесение предложений по вопросам пересмотра Конституции и созыв внеочередной сессии парламента, осуществляется только по инициативе главы правительства. Более того, Президент Франции теоретически не обладает правом отзыва Премьер-министра. В реальности президенты Франции сами присвоили себе право отзыва Премьер-министра, которое получило название "отставки-смещения". В случае неудовлетворения деятельностью Премьер-министра Президент в частной беседе указывал последнему на необходимость покинуть свой пост, а затем официально принимал отставку. Президенты не могли себе представить иных действий Премьер-министра, потерявшего доверие главы государства, кроме подачи заявления об отставке *96, с. 267*. Эта процедура явно демонстрировала зависимость правительства от Президента, а не от парламента, мнение которого даже не учитывалось. Например, в 1972 году Президент Помпиду отправил в отставку Премьер-министра Шабан-Делмаса вскоре после получения тем поддержки Национального собрания. Подобная практика стала невозможной в результате потери главой государства парламентского большинства. Не имея возможности сместить оппозиционного главу правительства, Президент вынужден с ним "сосуществовать", что диктует "сужение" свободы действия главы государства и, в первую очередь, в отношении исполнительной власти. Теперь Президент не в состоянии навязать Премьер-министру, поддерживаемому Национальным собранием, свое верховенство и не располагает средствами долго противостоять политике, определяемой этой новой доминирующей парой. Учреждение полупрезидентской системы правления в Республике Беларусь и Российской Федерации произошло под воздействием французской Конституции 1958 года *82, с. 63*. Однако в силу политической и экономической специфики эти страны отличаются большей зависимостью правительства от Президента. Правительство слагает свои полномочия только перед вновь избранным Президентом, и его состав не зависит от соотношения сил в парламенте. Правда, в отличие от Франции Премьер-министр назначается главой государства не единолично, а с согласия нижней палаты парламента. Но конституционный механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом. Как продемонстрировала политическая практика России, глава государства может настойчиво предлагать одного и того же кандидата (ситуация с С.В.Кириенко), а не разных, как полагали российские государствоведы *75, с. 373*, *83, с. 483*. В случае трехкратного, а в Беларуси - двукратного отклонения Президент вправе распустить парламент и назначить Премьер-министром (в Беларуси - исполняющим обязанности) все того же кандидата. При этом избрание нового состава парламента не влечет за собой переизбрания Премьер-министра. Угроза роспуска парламента дает Президенту возможность иметь правительство, не пользующееся поддержкой большинства депутатов. При рассмотрении наиболее важных вопросов государственной жизни президенты этих стран председательствуют на заседаниях правительства, но, в отличие от французского Президента, не подписывают документы, принимаемые этим органом, хотя вправе отменить постановления и распоряжения правительства, противоречащие Конституции, закону или указу Президента. В то же время нормативные акты президентов Беларуси и России не нуждаются в контрассигнации министров. Правда, в практике государственного строительства России применяется визирование указов Президента рядом должностных лиц, в том числе председателем правительства. Но эта процедура не имеет обязательного значения для придания юридической силы акту главы государства *174, с. 68*. Президенты не только определяют структуру правительства, но и проводят "революционные" преобразования всей системы исполнительной власти. Так, с целью повышения ее эффективности Президент Беларуси А.Г.Лукашенко создал "исполнительную вертикаль", а Президент России В.В.Путин учредил институт полномочных представителей Президента в округах. Более того, Путин добивается предоставления ему права отстранения от должности всенародно избираемых глав исполнительной власти субъектов Федерации (губернаторов). А Президент Беларуси вправе решать вопросы, находящиеся в ведении Совета Министров. Глава государства может определять целесообразность принятия того или иного решения, а также устанавливать порядок взаимодействия правительства с республиканскими органами государственного управления. Российский и белорусский президенты обладают широким кругом прерогатив высшей исполнительной власти, в первую очередь, определяют основные направления внутренней и внешней политики государства. В настоящее время ряд министерств и ведомств (Совет безопасности, Министерство обороны) подведомственны как Премьер-министру, так и Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией. Практика показывает, что в указах Президента нередко встречаются положения, определяющие то или иное конкретное направление деятельности правительства, причем в ряде случаев на длительный срок. В последнее время значительно возросла роль Администрации Президента, которая из вспомогательного аппаратного органа при Президенте превратилась в один из главных государственных институтов власти. В России Президент Б.Н.Ельцин наделил Администрацию Президента и непосредственно ее руководителя А.Б.Чубайса дополнительными полномочиями в отношении членов исполнительных органов всех уровней, включая внесение предложений о привлечении их к дисциплинарной ответственности. По мнению ряда российских авторов, Чубайс фактически стал комиссаром при временно ослабленном Президенте, хранителем и гарантом исторического смысла и функций существующего режима *30, с. 66*. На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что по ряду основных положений белорусская и российская модели правления, безусловно, тяготеют к президентской республике. Ее главная черта - контроль Президента за формированием и деятельностью правительства. Вместе с тем говорить о них как о традиционных президентских республиках не вполне обоснованно. В Беларуси и России, в отличие от США, глава государства не является одновременно и главой правительства, а право председательствовать на заседаниях правительства отнюдь не тождественно непосредственному руководству этим органом, тем более что президенты Беларуси и России достаточно редко его используют. К тому же правительство несет двойную ответственность - перед Президентом и парламентом (Палата представителей в Беларуси и Государственная Дума в России вправе выразить вотум недоверия правительству), что является характерной чертой полупрезидентской республики *167, с. 32 *. Однако любая разновидность "смешанной" системы правления нестабильна и ей в определенной степени характерны черты одной из "чистых" - президентской или парламентарной. Белорусской и российской моделям в полной мере присуще это качество - они тяготеют больше к президентской. Вынесение парламентом вотума недоверия правительству, в отличие от Франции, не приводит к немедленной отставке правительства. Последнее слово остается за Президентом, который может просто распустить парламент. Более того, в отличие от Франции, глава государства вправе отправить правительство в отставку по своему усмотрению. Это право ничем не ограничено и не зависит от мнения депутатов. Например, правительство Е.М.При-макова, сформированное на основе консенсуса с Государственной Думой, было отправлено Б.Ельциным в отставку вопреки оказываемой поддержке основных думских фракций. Вообще, Ельцин очень активно использовал это право. За период с 1997 по 1999 год им было отправлено в отставку 4 правительства. Подобная практика, по нашему мнению, опровергает тезис о том, что зависимость правительства от Президента гарантирует стабильность исполнительной власти *107, с. 17*. Главы российской Конституции пронизаны мыслью о единстве Президента и правительства в политическом смысле и об их четкой субординации в смысле административном. Не раз высказывается идея о том, что текущая деятельность правительства (да и отправление исполнительной власти) направляется указами Президента [211, с. 20]. Аналогичная идея положена в основу Конституции Беларуси. В отличие от Франции Премьер-министр занимает подчиненное по отношению к главе государства положение, что, несомненно, исключает возникновение конфликтов между ними. Поле для самостоятельной политической игры у Премьера весьма ограничено. Наиболее серьезным его полномочием, имеющим политический смысл, можно считать право ставить вопрос о доверии правительству. Таким образом, глава правительства может, с одной стороны, искусственно привести к роспуску нижней палаты парламента, а с другой - заручиться ее поддержкой и тем самым повысить свой авторитет. Но это ничуть не снижает юридической зависимости правительства от Президента. По сути дела, правительство в Беларуси и России выступает президентской командой. 4.2. Участие Президента в законодательном процессе 4.2.1. Право законодательной инициативы и нормативные акты Президента Конституция США закрепила положение о том, что все законодательные полномочия принадлежат Конгрессу США [84, с. 29]. Исполнительная власть лишена права законодательной инициативы. Однако в процессе развития парламентской практики это право было фактически признано за Президентом США и главами исполнительных департаментов. С начала ХХ века законодательный процесс характеризуется возрастанием активности Президента. Он все чаще пользуется правом обращения к Конгрессу с посланиями, направленными на рассмотрение и утверждение парламентом обширной программы законодательных предложений, разработанных в администрации. Первым, кто официально представил Конгрессу основательную законодательную программу, был Т.Рузвельт. До него подобные программы вносились через спикера Палаты представителей неофициально, т.е. принятые в соответствии с ними законы считались результатом деятельности самого Конгресса. Наибольшего успеха в продвижении своих предложений в Конгрессе достиг Ф.Рузвельт, первые 100 дней которого в Белом доме были беспрецедентными в истории США. С этого момента президенты стали активными участниками законодательного процесса. Как отмечал американский политолог Дж.Харрисон, "очень небольшое количество из тех 14 000 биллей, которые вносятся на каждую сессию Конгресса, является плодами усилий его членов" [148, с. 126 ]. Ситуация существенно изменилась в 1974 году. В результате проведенной реформы в Конгрессе была осложнена система старшинства и начал действовать "Билль о правах подкомитетов". Эта реформа подорвала авторитет лидеров Конгресса и раздробила власть в самом Конгрессе. Возникли дополнительные трудности для влияния Президента на парламент. Чтобы президентское предложение стало законом, глава государства теперь вынужден "обхаживать" намного больше законодателей, чем раньше. Президенты Дж.Форд и Дж.Картер испытали горькое разочарование, когда им пришлось иметь дело с реформированным Конгрессом. Президент Форд начал активно использовать право вето. Его консервативные в фискальном плане меры были отвергнуты конгрессменами-демократами, Картер также не преуспел в предложении своих законодательных инициатив. Сохранив свежую память о 5 президентах, испытавших в той или иной степени горечь неудач в столкновениях с Конгрессом, ученые стали писать о "беспобедном Президенте" [14, с. 59]. Казалось, что первый год президентства Р.Рейгана (1981) предвещал изменение этой тенденции. Администрации удалось протолкнуть через Конгресс практически все предложения Президента, запланированные на первый год. Но последующие его успехи в законотворческой деятельности постепенно шли по наклонной вниз. И только Президент Б.Клинтон смог добиться впечатляющих результатов, которых не было уже несколько десятилетий. Очень продуктивным оказался первый год его президентства (1993). Выдвинутые им инициативы привели к укреплению прогрессивного характера подоходного налогообложения, снижению учетных ставок [177, с. 72]. Согласно оценке одного из экспертов, по инициативе Президента или иных подчиненных ему органов и лиц в Конгресс поступает до 30% всех законопроектов. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, одобряется парламентом *14, с. 59*. Главе государства легче проводить свои законопроекты при опоре на парламентское большинство. Тот факт, что в течение 6 лет президентства Рейгана большинство в Сенате принадлежало к Республиканской партии, облегчило ему, в частности, осуществление экономической программы *165, с. 18*. Однако ввиду отсутствия жесткой партийной дисциплины, даже при наличии большинства в парламенте, Президенту США не всегда удается получить автоматически его согласие *44, с. 110*. Президент США обладает правом издания указов, которые называются исполнительными приказами. Само это право не оговорено в Конституции США, а возникло на основе прецедентного права. Президент издает эти акты в порядке делегированного законодательства, на основе и во исполнение полномочий, предоставленных Конгрессом. В американском праве считается, что указы Президента обладают "силой и действием закона". Они не подлежат отмене Конгрессом, но могут быть аннулированы Верховным судом. Федеральный закон считается выше указа, а указ - выше закона штата. Возможные кол-лизии между указом и законом почти автоматически решаются судами в пользу законодательных актов, за исключением тех случаев, когда указ издается на основе полномочий, предоставленных Конституцией только Президенту [159, с. 5-11]. Как отмечает Н.Сахаров, на решения самого Верховного суда большое воздействие оказывает конкретная общественно-политическая обстановка, в условиях которой Президент издает свой указ [168, с. 117]. Например, в годы Гражданской войны (1861-1865) Конгресс задним числом одобрил и ратифицировал акты Президента Линкольна, изданные без получения полномочий на то депутатов. С целью контроля за нормотворческой деятельностью Президента Конгресс стал использовать законодательное вето - запрет, налагаемый Конгрессом в целом или одной из палат на нормативный акт, принятый Президентом по делегации Конгресса. Это внеконституционное полномочие Конгресса впервые было применено в начале 30-х годов ХХ века как механизм надзора и контроля за исполнительной властью. Его использование было обусловлено широкой делегацией Конгрессом своих законодательных полномочий и необходимостью создания дополнительных способов воздействия парламента на органы исполнительной власти. С 1932 года законодательное вето было наложено около 400 раз, из них почти 300 - после 1970 года [17, с. 92]. Использование права вето заметно участилось в 1974-1975 годах в ответ на злоупотребления администрации Никсона. Сторонники Президента считали законодательное вето орудием вмешательства парламента в дела исполнительной власти. В 1983 году Верховный суд постановил, что наложение Конгрессом вето на нормативные акты исполнительной власти является неконституционным. Отныне Конгресс может осуществлять данное право только в случае, если его одобрили обе палаты и утвердил Президент. Но после этого законодательное вето использовалось больше сотни раз. По мнению американского политолога Дж.Пфиффнера, законодательное вето - "весьма полезный способ, который позволяет Конгрессу делегировать администрации относительно широкие полномочия и в то же время сохра- нять достаточный контроль, чтобы вмешаться в случае надобности" [152, с. 80]. В 1952 году Верховный суд подтвердил исключительную прерогативу Конгресса в законодательной области. Принципиальной является та часть решения, в которой суд обратился к положению Конституции об обязанности Президента заботиться о добросовестном исполнении законов. Судья Х.Блэк пришел к выводу, что исполнение полномочий Президента по Конституции, и в частности обязанности заботиться о добросовестном соблюдении законов, исключает мысль о его праве самому принимать законы [110, с. 85]. В отличие от США президенты Франции и ФРГ не обладают правом законодательной инициативы. Этим правом здесь наделены парламент и правительство. Однако французский Президент, пользуясь открытым одобрением Национального собрания, может взять на себя инициативу по принятию закона или обратиться к правительству с просьбой внести некоторые поправки в законопроект или даже снять его с рассмотрения. Случается, что перед началом парламентских дебатов он объявляет о мерах, которые находятся в ведении палат. Так, в 1989 году Президентом Миттераном были аннулированы долговые обязательства некоторых африканских стран по отношению к Франции. Таким образом, во Франции можно говорить о "президенте-законодателе". Нормативные акты Президента ФРГ носят подзаконный характер, они не тождественны по своей силе закону и являются административными актами. Указы Президента касаются главным образом назначений, награждений, помилования и нуждаются в контрассигнации. Конституция Франции наделяет Президента регламентарной властью, т.е. правом издания собственных нормативных актов. В III и IV республиках считалось, что акты, формально исходящие от Президента, будучи по своей природе актами исполнительной власти, являются подзаконными. Совсем иная ситуация наблюдается в V Республике. Конституция 1958 года строго ограничивает сферы применения закона. Все те области, которые не регламентируются законом, регулируются актами, которые теперь никак нельзя признать подзаконными. В Конституции есть специальный раздел о переходных постановлениях, т.е. возможности издания регламентарных актов по всем вопросам, связанным с учреждением государственных институтов, предусмотренных этой Конституцией. В результате де Голлем была издана целая серия ордонансов, содержащих органические законы, с помощью которых детализируются статус, порядок формирования и функционирования всех ведущих государственных институтов. Боль-шинство из них, принятых в Совмине по заслушиванию мнения Госсовета, продолжает действовать и по сей день *214, с. 112-113*. Помимо подписания главой государства декретов, "принятых в Совете министров", история Франции знает ряд случаев, когда глава государства делал это без обсуждения на заседаниях правительства. Эти декреты, получившие название "простые президентские декреты", носили регламентарный характер и подписывались Премьер-министром [96, с. 174]. Президенты Беларуси и России обладают правом законодательной инициативы, которое реализуют достаточно активно. Как пра- вило, на каждую сессию парламента ими вносится целый пакет законопроектов. Например, Президентом Беларуси было внесено в Национальное собрание в 1997 году 73 законопроекта из 163, а в 1998 году - 34 из 127 *156, с. 66*. Подобная тенденция сохранена на протяжении последующих лет. Следует отметить, что Президентом Беларуси вносятся, как правило, законопроекты, имеющие наибольшую общественную значимость (проект Гражданского кодекса), а также законопроекты, связанные с осуществлением главой государства функций Главнокомандующего Вооруженными Силами республики. В постановлениях парламента обычно указывается, что законодательные инициативы, содержащиеся в ежегодных посланиях Президента, считаются приоритетными в программе законодательных работ. При их рассмотрении на заседаниях палат участвуют уполномоченные представители Президента, которые доводят точку зрения главы государства до депутатов. Более того, Государственная Дума рекомендовала Президенту Б.Ельцину и правительству шире использовать право законодательной инициативы при разработке и внесении в эту палату проектов федеральных законов, сводных кодификационных актов. Официальные заявления президентской позиции непосредственно влияют на составление плана работы Думы. Например, объединенная комиссия по координации законопроектной деятельности, в состав которой входят представители всех ветвей власти, была образована как раз на основе одного из посланий Президента. В Беларуси законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей только с согласия Президента либо по его поручению - правительства. Президент Беларуси имеет право вносить в парламент предложение об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Введение подобного ограничения обуславливается необходимостью воспрепятствовать чисто популистским предложениям, не подкрепленным экономическими обоснованиями, что наглядно демонстрирует российская практика. В силу несформированности правовой базы в России указы Президента часто имеют силу закона. В Послании Президента Б.Н.Ельцина Федеральному собранию "О действенности государственной власти в России" (1995) было заявлено о необходимости издания указов в целях восполнения правовых пробелов в урегулировании отношений и о наличии конституционно-правовой основы для такого рода президентских актов. Указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства, их абсолютно подзаконный характер неочевиден. По мнению Ельцина, при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Указы в этих случаях являются нормой реализации конституционно установленных прерогатив Президента по определению основных направлений внутренней и внешней политики страны, а также функций Президента как гаранта Конституции [124, с. 91]. В отличие от России Президент Беларуси издает декреты, имеющие силу закона. Целесообразность наделения главы государства таким правом основывается на том, что принятие закона представляет собой процесс, достаточно растянутый во времени. На практике часто возникают ситуации, разрешение которых предполагает незамедлительного действия, в связи с чем лицо, призванное управлять государством, должно иметь возможность принятия решений, обладающих силой закона. Такой подход характерен для правовой системы многих западных стран *43, с. 127-128*. Конституция Республики Беларусь предусматривает два вида декретов: временные декреты, издаваемые Президентом по собственной инициативе или по предложению правительства в силу особой необходимости и представленные в трехдневный срок для последующего рассмотрения палатами парламента. Возможность действия временного декрета самостоятельно как нормативного акта высшей юридической силы без придания ему формы закона до рассмотрения его парламентом является своего рода гарантией осуществления главой государства своей деятельности по оперативному управлению государством. В то же время Закон "О Президенте Республики Беларусь" определяет круг вопросов, по которым временный декрет не может быть издан *56, с. 44*; декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению Президента парламентом, который делегирует главе государства законодательные полномочия на определенный срок и по определенному предмету регулирования. При этом законодательный орган определяет срок и границы полномочий, круг вопросов, по которым Президент наделяется этим правом. Таким образом, правовая система Республики Беларусь включает три вида актов, имеющих силу закона, но различающихся по-своему положению в иерархии правовых актов. Согласно Конституции Беларуси (ч. 3 ст 137) закон имеет верховенство над декретом, если полномочия на издание декрета были предоставлены парламентом. Временные декреты сохраняют свою силу, если они не отменены парламентом. В этом случае временный декрет действует даже в случае коллизии его с законом. Поэтому есть основания утверждать о большей юридической силе временных декретов по сравнению с законом *43, с. 132-133*. Президент Беларуси довольно часто использует предоставленное ему право на издание декретов. Так, в 2002 году главой государства было издано 30 временных декретов (пик пришелся на 1999 год - 43). Отчасти это объясняется необходимостью неотложного решения вопросов социального и экономического развития государства. При существующей многоступенчатой процедуре рассмотрения законов, которая занимает значительный период времени, в некоторой степени упускается динамичность управления государством. Кроме того, следует учесть и большую загруженность парламентариев, занятых значительным объемом работ по рассмотрению и принятию кодексов. Определенное влияние оказывает также и относительно небольшая продолжительность сессий (80 и 90 дней). Следует отметить, что временный декрет является актом чрезвычайным. Как считает белорусский юрист А.П.Дербин, его частое использование может создать опасность постепенной подмены законов временными декретами. Кроме того, это отрицательным образом может сказаться на правовой системе в целом и на правосознании граждан, сместить равновесие в механизме осуществления государственной власти в пользу Президента. В качестве выхода из данной ситуации необходимо увеличить время проведения сессий парламента, а также установить конкретные сроки рассмотрения временных декретов в палатах *43 с. 131*. Что касается соотношения юридической силы закона и указа Президента, то, к сожалению, этот вопрос прописан менее определенно. В связи с тем, что Президентом издаются указы, полномочия на издание которых предоставляются законом, и указы, полномочия на издание которых не были предоставлены законом, белорусские ученые говорят о своего рода делегированных и неделегированных указах Президента *157, с. 134*. Если указ издан по делегации, он считается подзаконным актом. В случае издания Президентом указа по собственной инициативе, его соотношение с законом является весьма спорным. По мнению В.Реута, в случае коллизии закона и неделегированного указа приоритет должен иметь тот нормативный акт, издание которого более полно соответствует компетенции соответствующего органа или должностного лица, определенной Конституцией. Так, при расхождении закона и указа, касающихся вопросов проведения выборов, верховенство должен иметь закон, а устанавливающих государственные праздники - указ *157, с. 135*. Именно из такого понимания исходит современная юридическая доктрина. Впервые в концептуальном виде она была изложена в 1996 году Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко в его выступлении "О Послании Конституционного Суда Республики Беларусь" и затем реализована в новой редакции Конституции. К сожалению, у нас отсутствуют четкие критерии, позволяющие определить, какие именно отношения должны регулироваться законом. Конституция Беларуси, в отличие от французской, жестко не ограничивает пределы нормы, устанавливающей деятельность парламента. В целях устранения так называемой "конкурирующей" компетенции Президента и парламента и во избежание споров о соотношении указа и закона было бы оправданным законодательное закрепление круга общественных отношений, подлежащих правовому регулированию исключительно законом. 4.2.2. Право вето Одним из способов участия Президента в законодательном процессе является право отклонения принятых парламентом законов, так называемое право вето. Именно намекая на право вето, Президент США Д.Эйзенхауэр в 1959 году заявил: "Я есть часть законодательного процесса" *122, с. 63*. Существование такого права обосновывается необходимостью обеспечения сотрудничества законодательной и исполнительной властей, которое реализуется предоставлением главе государства права не подписывать и, следовательно, не публиковать закон, а направить его в законодательный орган для нового рассмотрения. Право вето предусмотрено конституциями многих государств. Его реализация зависит от существующей системы правления и национальных особенностей конкретного государства. Впервые право вето было предоставлено Президенту США. Оно явилось, по мнению Дж.Мэдисона и А.Гамильтона, "естественной защитой", "необходимым барьером" на пути "несовершенных законов" *190, с. 479-482*. А осуществляя его, по мнению В.Вильсона, Президент действует в качестве "третьей составной части законодательной власти" *26, с. 52*. Согласно Конституции США любой законопроект, прежде чем стать законом, должен быть подписан Президентом в течение 10 дней, не считая воскресений (на практике в их число включаются и праздники). В случае несогласия с законопроектом Президент возвращает его со своими возражениями в парламент, который может преодолеть вето 2/3 голосов каждой палаты. Следовательно, право вето носит отлагательный характер. Если указанный срок прерывается окончанием работы парламента, то глава государства может оставить закон неподписанным. Это так называемое "карманное вето" носит абсолютный характер, поскольку для его преодоления Конгресс должен заново принять законопроект. В отличие от 42 губернаторов штатов, Президент США не наделен правом постатейного (выборочного) вето, т.е. правом отвергать только некоторые положения законопроекта и соглашаться с другими, что, несомненно, делает право вето весьма громоздким. Конгресс довольно эффективно использует преимущества этого правила. При прохождении через палаты президентского законопроекта (обычно это билли об ассигнованиях) в него включается поправка, не имеющая ничего общего с законом. Заинтересованный в принятии билля в целом глава государства вынужден соглашаться с неугодным "наездником" *117, с. 54*. Практика применения права вето весьма пестра и не поддается однозначной оценке, т.к. она многократно менялась в зависимости от политической ситуации и соотношения сил партий в государстве. Семь первых президентов США не использовали вето. После же Дж.А.Гарфилда ни один Президент не отказал себе в удовольствии воспользоваться своим конституционным правом, причем некоторые достаточно часто. С конца XIX века намечается тенденция к более активному использованию права вето. Его пик приходится на период президентства Ф.Рузвельта, когда главой государства вето было наложено 631 раз *123, с. 31*. В 60-70-х годах правом вето президенты стали пользоваться значительно реже, чем в 30-50-х годах, что, в общем, отражает